整合治理形成于国家治理从“总体性支配”转向“技术治理”的改革进程之中。新中国成立后,国家建立了全能型政府,执政党和政府几乎掌握了所有重要资源,通过意识形态、组织制度、单位制度、身份制度、户籍制度等,对经济社会进行全面管理,国家权力的影响无处不在,有研究者称之为“总体性支配”。

　　20世纪80年代以来,随着党和政府工作转向以经济建设为中心,中央出台了一系列新政策,致力于培育市场机制,推进政企分开,支持民营经济、外资经济、社区组织发展,扩展其作用领域,赋予经济社会组织一定的自主权,逐渐扭转了全能主义运作模式。地方政府通过构建跨界运作机制,发展间接、隐形和技术化控制手段,逐渐形成了公共治理的新形态——整合治理模式。

　　政府支配资源的比重下降

　　20世纪80年代,中央通过试行承包制,推行“利改税”改革,允许税后利润由企业留存,扩大了国有企业的经营自主权。在改革中,地方政府也有了一定的投资自主权。为追求经济增长和财政收入,地方政府采取“放水养鱼”的办法,投资兴办企业,创造税收和预算外收入。

　　1992年,中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。此后,政府逐步放开价格管制,经济运行开始由双轨制转而向市场并轨。1994年分税制改革不仅改变了中央与地方的财政关系,增加了中央收入占总财政收入的比重,也改变了地方政府与企业的关系。另外,增值税由国税系统负责征收,地方政府无权为保护地方企业而出台优惠政策,这也影响了地方政府投资办企业的积极性。分税制改革后,在“抓大放小”政策的推动下,地方政府开始大规模实施企业改制,将乡镇企业和一部分国有企业转变为股份制或私有企业。企业改制以后,地方政府与其“脱钩”,政府提供公共服务,并通过征税和收费的方式获取财政收入。

　　随着改革的推进,企业产权走向多元化,地方政府直接支配的资源在比重上明显下降,政府管理也告别了“总体性控制”,走向有限支配、依法监管。对于非政府所有的经济资源,政府不再拥有直接支配权,只能依法监管,不能任意干预和征用。

　　体制外力量快速发展

　　在计划经济年代,城市各类组织和个人都被纳入国家控制之中,国家通过单位、身份等组织体系,将城市居民纳入其中,形成独特的“单位制度”和“单位人”。随着市场化改革的推进,单位原来承担的社会职能被不断地剥离出来,移交给城市基层政权承担责任。随着流动人口增多,基层政权无法满足这些人的社会福利和生活需求。