1981年1月16日，国务院会议通过了《中华人民共和国国库券条例》，标志着中国恢复了一度中断的国债发行。此后，国债在支持改革开放、促进国民经济和社会发展等方面都发挥了十分重要的作用。与此同时，随着财税改革的不断进展，国债管理也经历了一个不断探索、逐步完善的过程。［1］本文立足于中共十八届三中全会后的新的历史时期，对国债恢复发行以来管理改革的历史进程进行回顾和评价，考察改革所取得的成效和不足，总结历史经验和教训，为新一轮财税体制改革探寻可行途径。

　　一、分税制改革之前国债管理改革回顾

　　自1981年恢复发行起至1994年分税制改革之前，中国国债的发展基本处于恢复阶段，国债管理改革的重心以制度重建和调整为主，主要包括发行管理和流通管理。

　　（一）国债发行管理

　　这一时期发行的国债以国库券为主，相应地国债发行管理的内容也以国库券为主，相关法律法规主要是国库券条例。继1981年的《中华人民共和国国库券条例》（以下简称“1981年条例”）之后，1982～1991年每年均制定当年的国库券条例，如《中华人民共和国1983年国库券条例》、《中华人民共和国1987年国库券条例》等，对当年国债发行的利率、期限、偿还方式等相关事宜进行规定。以条例形式对每年的国债发行具体事项进行针对性规定，是这一时期国债管理的一大特点，凸显了国债发行正处于恢复阶段，各种相关制度远未完善甚至处于空白状态的客观现实。直至1992年3月18日，国务院发布了《中华人民共和国国库券条例》（以下简称“1992年条例”）， 规定“每期国库券的发行数额、利率、偿还期等，经国务院确定后，由财政部予以公告”，并将其他发行事宜固定下来，每年发布当年的国库券条例的做法才宣告结束。

　　这一时期国债发行管理的特点还体现在以下两个方面。

　　一是国债发行经历了一个由央行主管到由政府领导、财政部门和央行共同管理的过程，央行在国债发行中的地位趋于下降，财政部门的地位则逐渐上升。起初，发行事宜由中国人民银行及其所属机构办理。［2］之后，国库券发行方面的规定多次发生变化。1987年国库券发行改为由中国人民银行和工农中建四大行及所属机构办理；［2］（p.532）1988年改为由中国人民银行组织这四大行及其所属机构办理；［2］（p.540）1989年又改为由中国人民银行组织各专业银行及其他金融机构办理；［2］（p.559）1990年和1991年则改为由各级人民政府统一领导，银行、财政、邮政部门多渠道办理；［2］（pp.566，572）1992年以后改为在各级人民政府统一领导下，由财政部门和中国人民银行组织有关部门多渠道办理。［3］

　　二是国债发行方式比较单一，长期以行政分配为主，引入市场化后基本以承购包销为主。1981年恢复发行国内债券时，国库券主要向国营企业、集体所有制企业、企业主管部门和地方政府分配发行；同时，机关、团体、部队、事业单位和农村富裕的社队可以适当认购，个人也可以自愿认购。［2］（p.478）这种以行政分配为主的发行方式直到1990年才开始有所改变，逐步引入市场因素。1990年，财政部将25亿元国库券中的一部分进行柜台推销的试点，为建立国债发行市场创造了条件；1991年则改革国库券发行方式，进行国库券承购包销试点。［4］1992年在总结1991年试行国库券承购包销发行方式经验的基础上进一步推行这一发行方式，全年90%以上的国库券发行任务都是通过这一方式完成；同时，还进行了国债无券发行试点，无券发行了36.45亿元国库券。［5］

　　（二）国债流通管理

　　这一时期国债流通管理经历了一个从无到有、从不规范到逐步规范的发展过程。“1981年条例”明确规定“国库券不得当作货币流通，不得自由买卖”。［2］直至1988年，国库券转让才被允许，从而放开了国债流通市场。1988年，《财政部关于转发〈开放国库券转让市场试点实施方案〉的通知》确定分别于1988年4月上旬和5月上旬在第一批和第二批试点城市开办国库券转让业务。该通知明确指出“国库券的发行和流通是一个整体，财政部门负责发行必然要管流通，只管发行不管流通，流通市场一旦出现问题就会波及发行市场，影响今后国库券的发行。因此，财政部门要积极参与流通市场的管理，并通过办理国库券中介业务引导市场”，并指出“财政部门同人民银行管理国库券流通市场的着眼点不尽相同，财政部门具有国库券发行者和流通市场管理者双重身份，既要促进国库券的流通，又要使流通市场的交易活动有利于国库券的发行。因此，财政部门在制定国库券开盘价格时，应有充分的发言权”。在具体的管理措施方面，主要包括取缔国库券黑市交易活动、做好国库券交易中的防假和鉴别工作、实行保护价格、宣传工作等。［6］可见，在放开国债流通后，这一时期的国债流通管理主要在于确保国债发行顺利完成，即管流通是为了保发行。经过先后两批在61个城市进行的开放国债转让市场的试点后，1991年，财政部、中国人民银行联合发出通知，决定“在全国地市级以上的城市和地区所在的县级市（西藏除外）全面开放国债转让市场”［2］（p.203）。同时，成立了中国国债协会，制定颁布了国营证券公司会计制度和试行财务管理办法，以维护国债流通市场秩序、加强管理。1993年，国债一级自营商制度建立，使国债市场向规范化方向更进一步。［7］

　　二、分税制改革及其后国债管理改革回顾

　　（一）中央财政赤字弥补方式改革

　　1993年12月15日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式颁布，开始实施分税制改革。该决定将国债改革定位为分税制改革的配套措施，主要内容有：“建立并规范国债市场。为了保证财税改革方案的顺利出台，1994年国债发行规模要适当增加。为此，中央银行要开展国债市场业务，允许国有商业银行进入国债市场，允许银行和非银行金融机构以国债向中央银行贴现融资。国债发行经常化，国债利率市场化，国债二级市场由有关部门协调管理”。［7］（p.64）

　　仅从1994年分税制改革的定位和内容来看，国债改革的重要性并不显著。但是，实际上当时的国债管理改革还包含了十分重要的内容，即国债成为弥补中央财政赤字的主要方式。从恢复发行国债起至分税制改革之前，中央财政赤字主要通过向中央银行透支或借款来弥补（见下表），这就造成了这一时期财政赤字与通货膨胀之间形成了一种如影随形般的关系，极大地损害了国民经济和国家财政的发展和稳定。

　　1994年分税制改革时期，国债管理改革的这一重要内容是在金融体制改革中明确的。1993年12月25日，《国务院关于金融体制改革的决定》要求，“完善国债市场，为人民银行开展公开市场业务创造条件。财政部停止向中国人民银行借款，财政预算先支后收的头寸短缺靠短期国债解决，财政赤字通过发行国债弥补。政策性银行可按照核定的数额，面向社会发行国家担保债券，用于经济结构的调整。邮政储蓄、社会保障基金节余和各金融机构的资金中，要保有一定比例的国债，全国性商业银行可以以此作为抵押向人民银行融通资金”。［8］这就禁止了财政部向央行借款弥补财政赤字。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，其中明确规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”；“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款”。［9］自此，政府财政赤字通过向央行透支或借款弥补的历史彻底终结，国债完全成为政府弥补财政赤字的主要方式。