用好“目标价格补贴”工具，需要克服“交易成本过高”的难题。

　　我国农产品补贴陷入困境 

　　2015年中央一号文件把完善农产品价格形成机制作为一项重要任务，交给了研究者和决策者。这一决策出于以下考虑：当前我国的农产品补贴综合政策陷入了进退维谷的尴尬境地。以玉米、大豆和棉花临时收储政策为例，主要存在三方面问题。

　　第一，相关农产品库存高企。临时收储的定价机制走上了“棘轮效应”的通道，导致临储价格远高于国际和国内市场均衡价格，政府成为相关农产品的主要买家。以玉米为例，2014年玉米总产量为2.15亿吨，政府临储为6919万吨，临储累积库存（含往年未消化库存）达1.2亿吨，政府被迫成为赔本经营的最大粮商。

　　第二，国家财政负担沉重。2014年，仅玉米临储收购资金就达1500多亿元，还不包括收储库点的收购费用补贴、露天储粮设施搭建费用补贴、烘干费用补贴等。而且，由于陷于“棘轮效应”的通道之中，如果不进行政策调整，相关的财政负担只会越来越大。

　　第三，产业链条效率损失严重。主要表现为：“棘轮效应”通道内的临储价格导致产业下游企业经营困难，也过度刺激上游农户的玉米种植，导致主产区粮库仓容严重不足，一些玉米甚至发霉变质。

　　“目标价格补贴”保障基本收益 

　　在面临上述难题的情况下，2014年6月25日国务院常务会议确定，在保护农民利益的前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变，并决定对东北大豆和新疆棉花进行“目标价格制度”试点。

　　所谓农产品目标价格制度，是指政府将预先合理确定的、适用一定时期的主要农产品基准价位作为“目标价格”，实行“补两头、放中间”的制度。当相应粮食品种和农产品的实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价对生产者提供补贴，保障其基本收益；当相应粮食品种和农产品的实际市场价格高于目标价格时，则生产者可把产品全部销售到市场上，无需启动目标价格。此时，由政府对低收入消费群体给予消费补贴。

　　与临时收储政策相比，目标价格制度的优点是政府不扭曲市场价格，市场仍然是价格形成的主体，如此，可以确保上下游产业链的健康发展。

　　　亟须克服“交易成本过高”难题 

　　实际上，“目标价格补贴”并非我国的独创发明，在欧美等发达国家早有使用。根据发达国家的经验，实行“目标价格补贴”面临巨大的交易成本。尤其是在核实农户的播种面积、农户的实际产量以及农户售卖的实际价格方面，都需要高昂的交易成本，也会留下巨大的权力寻租空间。即便在美国的大农场运作中，目标价格补贴也都面临很大的困难。能否降低“目标价格补贴”的交易成本，成为决定相关政策工具成败的决定因素。

　　第一，需要以较低成本构建基于农户的“生产和销售信息数据库”。无论是按产量还是按照播种面积计算，在执行“目标价格补贴”时，都需要准确掌握农户的生产和销售信息。我国的农业生产主体是小农户，其生产过程呈现“细碎化”、“分散化”的特征，再加上信息不对称背景下难以克服的“道德风险”，可以想象，政策执行者要准确核实农户的“生产和销售信息”将花费巨大的交易成本。

　　第二，需要以较低成本构建基于经销商的“经营信息数据库”。“目标价格补贴”制度的核心要件是不干预市场的定价功能。严格意义上说，农户将相关农产品卖给哪个经销商是自由选择的，经销商所支付的价钱也是随市场波动的。这意味着，同一个经销商的任何一次收购行为的定价都可能是不同的。对于国家给农户“补差价”的免费福利，从制度设计的角度来看，存在着经销商与农户“共谋”骗取国家补贴的正向激励。在竞争的市场环境下，那些不与农户“共谋”的经销商将最终被市场淘汰。

　　第三，需要以较低成本构建基于政府的“生产和经营信息监测数据库”。政府作为“目标价格补贴”制度的设计者和执行者，同样存在信息不对称条件下的“逆向选择”和“道德风险”。一是由于“目标价格补贴”由中央政府买单，地方政府作为执行者存在“吃唐僧肉”的正向激励。二是由于监督核实的成本过高，基层执行者与农户之间存在“合谋”的风险。农户的种植与销售信息具有“波动性”和“高度分散性”的特征，再加上基层政策执行者多为本乡本土的熟人，而且“目标价格补贴”同样是不吃白不吃的“唐僧肉”，所以基层执行者与农户之间存在“合谋”的正向激励。三是由于经销商多为当地拥有话语权的主体，很容易与政策执行者之间形成共生关系。以往在良种、农资、农机补贴执行过程中，政企“合谋”骗取国家补贴资金的现象，同样需要从制度设计上加以预防。

　　第四，需要以较低成本构建三方数据库的动态联动和相互监督机制。理论上，如果要克服“目标价格补贴”的“交易成本过高”的难题，需要让农户、经销商以及政策执行者之间形成相互监督和制约的机制。这需要从技术角度以较低的成本构建三方数据库的动态联动机制。让农户的“生产和销售信息数据库”、经销商的“经营信息数据库”以及政府的“生产和经营信息监测数据库”实现信息联动，进而增大“欺诈”与“合谋”的成本，让“提供真实信息”成为各相关主体的最优选择，从制度上堵住“道德风险”和“逆向选择”的漏洞。

　　实际上，在农业补贴领域，没有任何一种制度设计能实现一劳永逸的效果，“目标价格补贴”也不例外。如果我们能够克服“交易成本过高”的难题，“目标价格补贴”工具将会对我国农业发展和农民增收发挥重要作用。

　　（本文系国家社科基金重大项目“粮食安全目标下市场起决定作用的粮食价格形成机制研究”（14ZDA034）阶段性成果）

　　（作者单位：北京工商大学经济学院）