严重的水污染和水生态破坏已经成为制约社会经济持续稳定发展的直接因素。围绕水环境治理相关问题，记者采访了全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅。

　　流域分级、分区域治理模式

　　《中国社会科学报》：针对水资源流域管理与区域管理，您提出流域分级、分区域的治理模式。分级、分区出于何种考虑？

　　吕忠梅：流域性是建立水治理体制机制必须高度重视的特征。我国在《水法》中建立了流域管理与区域管理相结合的治理模式，但由于缺乏统筹机制与具体制度保障而陷入困境，无法很好地解决条块权力划分以及协调运行的难题。

　　针对这一现状，我们可以根据行政权配置的一般原理，在遵循流域生态性、流动性规律的基础上，从两个方面对现行管理体制进行渐进式延拓。其一，正视流域机构在纵向职权划分中的真实境遇，强调不同的境遇（比如级别）享有不同的事权，而非一味地扩大流域管理机构的职权或者提升流域管理机构的地位。着重解决中央层面的分级问题。其二，强调地方区域的整体联动，重点强化地方政府的一体化责任和地方政府各职能部门的配合与协作，不再着眼于部门间的职权划分，以及它们与流域管理机构之间的职权划分，以便形成流域管理机构与地方政府的相对简单关系。这种改良可以称为流域的分级、分区域治理模式。

　　具体地讲，“分级”主要解决中央层面权力的划分，“分区域”主要解决地方区域责任的总体承担。这是因为流域具备多重属性，中央政府与地方政府的侧重各有不同。相对而言，中央政府立足全局，会更多考虑流域的生态属性；地方政府处于局部，往往倾向于流域的经济属性。流域分级、分区域的治理模式是对这种现实的积极回应。在强调流域生态属性上，坚持“分级”；在侧重流域经济属性上，主张“分区域”。具体把握两大原则：为解决流域福祉的增量问题，主要是流域在经济、社会、生态等的未来改善方面，适用“分级”。为解决流域福祉的存量问题，主要是流域在经济、社会、生态等现有状况方面，适用“分区域”。

　　鼓励公众参与

　　《中国社会科学报》：分级、分区域的治理模式需要哪些配套支持？

　　吕忠梅：首先，以科学设定流域管理机构和流域水资源保护机构的职权为中心，尤其是流域水资源保护机构的职权，厘清与其他部门尤其是省级政府的关系，为进行制度安排提供支撑。针对目前事权模糊的情况，至少需要厘清如下问题：出台水量分配方案，落实用水总量控制制度；建立和完善水功能区考评制度；规范涉河建设项目审批及其监督检查；细化取水许可和水资源费征收的范围及其责任；制定水量调度预案及其补偿方案；加强省际边界河流采砂的管理；落实涉河建设项目和取水许可等事项的监督；促进水文等流域环境信息的公开和共享。特别要强调的是，在生态文明体制改革深入推进的过程中，必须解决好打破部门利益藩篱、以问题为导向，设置管理机构与确定管理权限问题，跳出部门权力竞争导致公共利益损害的“怪圈”。

　　其次，以强化政府责任为核心，强调分级分区域具体制度的落实。一方面，强化地方政府的责任，落实地方政府对生态环境保护负总责，重点流域涉及的各省（直辖市、自治区）政府是流域水污染防治和水生态保护的责任主体。将水质维护型、水质改善型和风险防范型三类水污染防治综合治理方案分解落实，并制定年度实施方案。将流域水环境保护工作目标和任务纳入各级政府的目标责任考核，在“流域—控制区—控制单元”的各级内，实行党政“一把手”亲自抓、负总责。另一方面，加强流域上下游各级政府、各部门之间的协调，探索建立流域省际保护合作框架，建立定期会商制度和协作应急处置机制，形成治理合力。积极推进跨界河流水污染、水生态突发事件的双边（多边）协调机制与应急处理能力建设。

　　最后，以鼓励公众参与为中心，完善相关配套措施。建立水环境信息共享与公开制度，实现流域水质、重点污染源、污染事故等有关信息的共享。充分利用市场机制促进环境保护，完善流域内跨市断面考核和赔偿补偿机制，积极推进流域水生态补偿机制。加强水体污染控制与治理科技重大专项等项目科技成果的推广与应用，依托高科技，为治理提供技术支撑。利用环境公益诉讼、环境听证、环境非政府组织建设等多种渠道，鼓励公众参与污染防治和流域治理。

　　从“占有”转向“利用”

　　《中国社会科学报》：国家非常重视完善治理水污染的法律，相继出台了一系列政策，但治理效果仍不够明显。为促进相关法律的实施与实效，您认为还应该在哪些领域采取哪些措施？

　　吕忠梅：水污染是一种由人的行为与自然因素相互作用而形成的环境变化后果。如果仅仅只是针对污染后果立法，而没有很好地界定背后的利益关系，并通过立法程序实现各种利益的协调与平衡，制度的合理性或可实施性将令人怀疑。为此，必须转换思维，不仅要实行流域控制、集中权力、加强监管，而且必须寻找制度实施的具体路径。制度设计过程中还必须高度重视流域生态环境的诸多特性、遵循自然规律，以此为基础进行环境法观念的更新与法律机制的创新。

　　首先，应转换水污染防治“为城市立法、为工业立法”的思维模式，为水污染治理全面立法。水污染行为可以进行不同的分类，从污染源的角度可以分为点源污染和面源污染；从污染产生的原因角度可以分为工业污染、农业污染和生活污染。一般而言，工业污染主要为点源污染，农业污染和生活污染主要为面源污染。就控制而言，治理点源污染易于面源污染；但面源污染如果不加以严格控制，后果比点源污染更为严重。我国目前湖泊富营养化的主要原因恰在于生活污水未经处理的排放。因此，应高度重视农村水污染防治和生活污染防治制度的建立。

　　其次，打破“部门立法、多龙治水”的利益固化藩篱，建立统一协调的立法机制与符合水的自然属性的管理体制。主管部门应该超越部门偏见，从国家安全、环境安全的角度，运用综合决策的方法，建立水质、水量并重的协调管理机制。

　　再次，改变“事后控制、政府命令”的管理方式。水污染防治法律调整的是人的行为，要控制的是人为因素造成的水污染，因而法律必须以对人的行为控制为着眼点，充分运用好激励与限制两种机制。合理地协调水的私人属性与公共属性、个人利益与公共利益之间关系，满足生活用水、生产用水、生态用水的合理需求。

　　特别值得指出的是，中国正在编纂民法典，水资源权属将是“物权编”中的一个重要内容。刚刚通过的《民法总则》已经确立了“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的基本原则，相关制度必须从传统的以“占有”为核心的水资源权属观转变为现代的以“利用”为核心的水资源权属观，从水资源利用的单一经济价值观转变为有利于节约资源、保护生态环境的多样价值观。摒弃过去追求单一经济利用或效率价值目标的立法指导思想，承认水资源除经济价值以外的其他价值（尤其是生态价值、美学价值），寻求价值多样化，完善与各种不同的利益诉求或价值目标沟通和协调的机制，为构建以可持续发展为目标的水治理法律体系，建立合理的水事活动法律秩序，奠定民法基础。