摘要：新中国成立以来，党的社会组织政策先后经历了破旧立新、恢复探索、整顿规范、转型完善、变革创新五个阶段的变化。这些变化促进了我国社会建设的深刻变革，在理论上实现了治理理念的重大转变、话语体系的中国化、理论体系的丰富发展；在实践上法规制度逐步健全、治理体制不断创新、党建工作日益加强。回收这一过程，它带给我们的重要经验与启示是：坚持党的领导永远是社会组织治理的核心，坚持立足国情是社会组织治理的前提，坚持依法治理是社会组织治理的保障，坚持制度创新是社会组织治理的关键，依靠行政推动与放管结合是社会组织治理的重点。

　　关键词：社会组织治理；政策演变；制度创新

　　基金项目：本文为作者主持研究的山东省社会科学规划项目“习近平新时代社会治理思想创新发展研究”（18CXSXJ08）的阶段性成果。

　　作者简介：马德坤（1975—），男，山东单县人，山东师范大学马克思主义学院教授、博士，教育部习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员。

　　中国分类号：D60       文献标识码：A      文章编号：1001-5973（2020）02-0050-11

　　党的十八大提出“形成现代社会组织体制”，[1]标志着党和政府开启了推进社会组织治理现代化的新征程。新的时代需要新的社会组织理论。我们首先需要从理论上回答新中国社会组织治理的政策经过了怎样的历史演进？社会组织治理有哪些成就及不足？有没有形成独特的经验？这些问题不仅是理解新时代社会组织体制改革的重要背景，也有助于我们把握社会治理的目标和任务。因此，有必要对新中国成立以来社会组织治理的政策演变、取得的主要成就与经验启示进行全面的审视和梳理，以期推动新时代我国社会组织治理体制的完善，促进社会治理现代化。

　　一、 社会组织治理的政策演变

　　新中国成立以来，社会组织作为参与社会治理重要组成部分，得到了党和政府的关注和重视。根据党和国家出台的相关法律法规和政策，可以将新中国成立以来中国共产党的社会组织治理政策归纳为5个阶段。

　　（一）破旧立新阶段（1949—1977年）。新中国成立初期，国家的首要任务是巩固新生政权并亟需恢复经济发展，形成了国家控制一切社会资源，国家与社会合为一体的国家管理体制，即社会国家化，具有鲜明的政治性。这一时期，社会组织也成为高度集中统一国家管理体制中的一部分。一批人民团体组织成为准官方行政组织，担负起了管理职能。

　　面对新中国成立后国家建设的任务，中国共产党对社会组织主要采取破旧立新的政策。一是彻底根除反动的、封建迷信的社会组织。新中国成立初期，百废待兴，政权尚不稳固，红枪会、万刀门、大刀会等不少反动、封建迷信组织对新政权抱着敌视态度乃至采取对抗行动。这些组织对新中国的社会秩序带来极为严重的冲击。因此，党和政府发布了《关于剿灭土匪建立革命》《关于镇压反革命活动的指示》《中华人民共和国惩治反革命条例》，对这些威胁新中国政权或社会秩序的社会组织采取了坚决取缔、勒令解散、依法处理等措施予以清除。二是改造旧的社会组织纳入国家管理。新中国成立后，重点对一批旧有商会、同业公会等工商团体社会组织给予革命改造。民国时期商会组织根据《关于组织工商联合会的指示》要求，在改造的基础上成立了工商联合会，使其能与党和政府共同致力于国家建设和社会管理。1950年9月，政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，明确规定了社会团体的类别，登记的范围，筹备登记，成立登记的程序、原则、登记事项以及处罚等内容，这是有关社会组织管理的第一个正式法规。《社会团体登记暂行办法》将社会团体分为人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他符合人民政府法律规定的团体，并规定全国性的社会团体向内务部申请登记，地方性社会团体向当地政府申请登记，从此确立了社会团体的分级登记原则，并形成了社会团体分级登记管理体制。三是新建一批人民团体。在革命战争年代，中国共产党曾依靠青年团体、妇女团体等各类进步的团体一起广泛发动人民群众参加革命，取得了辉煌的成就并积累了丰富的工作经验。因此，新中国成立后，中国共产党组织相继成立中华全国总工会、中华全国工商联合会、中华全国青年联合会、中华全国妇女联合会等人民团体组织。这些人民团体多以北京或上海为总部，各省（区）市设立分部，形成一个全国性地域覆盖的网络，并且被国家赋予其法律或政策的合法性，成为中国共产党联系群众的纽带、巩固政权的社会基础。

　　（二）恢复探索阶段(1978—1991年)。1978年揭开了中国改革开放的序幕，党和国家的工作重心开始转移到经济建设上来，随之中国的经济形态、社会发展与制度环境等都发生了巨大变化。为适应社会建设的新变化，党和政府对社会组织建设进行了积极的探索，这一阶段，对社会组织治理遵循“先发展、后规范”的思路。

　　改革开放初期，国家政治限制逐步放开，社会组织自身的活力得以逐渐释放。社会组织的数量呈现出井喷式发展，仅1978年至1979年间就出现了恢复发展的第一个高峰期，1978年恢复成立的社会组织共78家，1979年达249家。[2]第二个高峰期在1988年至1992年，登记注册社会团体的数量从1988年的不足5000家迅速攀升到1992年底的15.45万家。[3]伴随着改革开放的大潮，社会组织增长空前活跃，成为社会变革潮涌中不可或缺的一支重要力量。但是，由于党和政府对社会组织的政策相对宽松，社会组织在发展壮大的同时，缺乏规范性等问题开始凸显，甚至还出现了不少非法社团组织，并开始威胁国家政权的稳定。由此，从20世纪80年代初期开始，党和政府就提出了规范管理社会组织的问题。1981有关部门起草《关于加强社会团体登记工作的决定（草案）》并提交人大讨论；1984年，中共中央、国务院联合发文，就严格控制全国性社会组织成立做出工作部署；1985年中共中央办公厅下发文件，要求有关部门开展对全国性社会组织的复查登记。[4]这些整顿措施的提出，既是党和政府对以往社会组织政策的反思，也是针对社会组织在恢复探索实践中所面临问题的积极回应。 

　　从20世纪80年代中后期开始，党和政府加强对社会组织发展的有序治理，社会组织也有了政策性突破：一是专门机构成立。1988年7月，一个新的工作职能部门——社会团体管理司成立，作为国务院的一个独立的办事机构，专门负责全国社会团体的统一登记、日常管理。社会团体管理司的成立标志着我国的社会团体管理工作迈上一个新台阶。二是“以限制发展和归口管理”为特征的双重管理体制基本形成。1988年9月，我国第一部基金会的法规《基金会管理办法》颁布实施，揭开了社会团体依法登记注册的序幕，为以后形成社会组织管理体制奠定基础。1988年10月13日，国务院通过《社会团体登记管理条例》，这是近30年来我国政府颁布的唯一一个关于社会团体登记管理的法规，是改革开放以来我国社会组织管理体制建设的一个最为重要的制度框架，[5]标志着党和政府对社会组织双重管理体制的基本形成。此后的1989年6月，《外国商会管理暂行规定》颁布实施，全国范围内对社会团体的复查登记工作也从1989年下半年开始实施。

　　（三）整顿规范阶段（1992—2001年）。1992年9月，全国首次社会团体管理工作会议在北京召开，标志着我国社会组织的发展走上整顿规范之道。社会组织的数量由1991年的82814家上升到1992年的154502家。经过从1997年4月到1999年10月的第二次社会组织清理整顿，“1999年与1996年相比，登记注册的社会团体数量减少了26%”。[6]

　　社会组织在快速发展的同时，也出现了诸如以学术研究为掩护、实则从事窃密破坏活动的现象。为完善对社会组织的监督与管理，1996年8月28日，《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》实施，确立了“归口登记和双重管理”的工作要求。1997年1月，党和政府实施《关于清理整顿社会团体的意见》，揭开了改革开放以来对社会组织第二次大规模清理整顿的序幕。1998年10月，社会组织发展史上具有里程碑意义的两个管理制度《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布实施，再次确认“归口登记、双重负责、分级管理”，正式形成了所谓的“双重管理”的体制框架。党和政府还颁布《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》《取缔非法民间组织暂行办法》等政策法规，这些政策法规的颁布对社会组织的规范管理与健康发展起到了指导与约束作用。

　　这一阶段对社会组织的规范管理迈出了坚实的步伐：一是管理制度的完善。修订完善《社会团体登记管理条例》，颁布实施《民办非企业单位登记管理暂行条例》，从制度政策上完全确立双重管理体制，使得社会组织健康有序发展。二是实施《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》《取缔非法民间组织暂行办法》，经过对社会组织的清查、整顿，保证了我国社会组织的健康有序发展。

　　（四）转型完善阶段（2002—2011年）。21世纪以来，随着社会发展受到多重因素及利益多元化影响，传统的管控思维难以适应新时期的社会建设需要，社会转型逐步展开。党和政府根据形势的变化，对社会组织既加强了管理，又出台政策鼓励发展。党的十六大、十七大和多次中央全会都对社会组织体制、功能、发展、管理、党建等问题进行阐述，为推动社会组织的转型与发展提供政策保障。