内容提要：“新时代”，在习近平中国特色大国外交理念引导下，中国开始从全球视野和全球利益角度对拉美进行重新定位和战略布局，拉美成为中国构建全球伙伴关系网、践行中国特色大国外交不可或缺的一个地区。通过顶层设计，中国对拉美的目标及路径进一步清晰，中拉关系从受全球化驱动的自然发展阶段向战略引领阶段转变。在构建中拉命运共同体的总体战略目标下，中拉通过共建“一带一路”，促进人文交流和文明互鉴以及进一步完善合作机制，打造中拉共同发展的利益共同体、理念共同体、责任共同体和安全共同体。中国对拉战略目标不是短期的，要立足长远，必须通过不懈的、潜移默化的努力，去逐步构建和培育。在保持对拉美战略耐心的同时，战略预期也不能过高。世界正处于百年未有之大变局，中拉关系发展的内外部环境都正在发生复杂而深刻的变化。这些变化给中拉关系带来了机遇，更带来了挑战。面对世界及拉美发展形势的不确定性，中国对拉战略的确定性将给中拉深化合作带来可期的前景。

   关键词：新时代 ；中拉关系 ；“一带一路”；命运共同体 ；美国因素

   作者简介：贺双荣，中国社会科学院拉丁美洲研究所国际关系研究室研究员。

   2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出：“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”新时代，在推动建立人类命运共同体的伟大目标中，中国特色大国外交在战略定位、政策理念和战略布局上都发生了重大调整。拉丁美洲和加勒比（以下简称“拉美”）作为世界上重要的发展中地区，在中国不断扩大的全球视野和全球利益中有了新的定位。通过顶层设计，中国对拉战略加强了对中拉关系的塑造和引领作用。在百年未有之大变局下，影响中拉关系的各种因素持续发酵且相互作用，给中拉关系发展带来机遇的同时也带来了前所未有的挑战。

   一 中国对拉美的战略构建

   自2012年习近平同志任党的总书记以来，中国外交持续探索战略转型问题。习近平主席提出：“在保持外交大政方针连续性和稳定性的基础上，主动谋划，努力进取……中国必须有自己特色的大国外交。丰富和发展对外工作理念，使我国对外工作有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。”新时代，中国特色大国外交主要体现在如下三个方面。一是战略视野。随着中国日益走进世界舞台的中央，中国将从全球视野和全球利益重塑中国的外交政策。二是外交理念。由于特殊的身份和地位，中国的崛起必须构建和塑造与传统霸权国不同的国家形象、理念和话语体系，展现“中国特色、中国风格、中国气派”。三是国际责任。中国与世界的关系日益密切，中国准备承担更多与自身地位相称的国际责任，促进世界和平与发展，延长中国发展的战略机遇期。

   新时代的中国特色大国外交使中国从全球战略视野和全球利益重新审视拉美，拉美不再是遥远的外围和边缘，而是中国构建全球伙伴关系网的重要一环。这增加了中国走入拉美、了解拉美的兴趣。与此同时，拉美作为世界上最重要的发展中地区，与中国有许多共同的利益和相同的身份认同，成为中国构建全球伙伴关系网、践行中国特色大国外交不可或缺的一个地区。为此，中国加强了对拉战略的顶层设计和战略谋划。自2013年至2019年年末，习近平主席5次访问拉美，足迹遍及10多个拉美国家，会见了几乎所有同中国建交的拉美国家领导人。此外，李克强总理在2015年5月18—26日访问巴西、哥伦比亚、秘鲁和智利。中国领导人对拉美国家的访问在地理上及政治经济版图上基本实现全覆盖。通过高层访问及中拉领导人在双边及多边层面的互动，中国提出了对拉美的战略目标，完成了对拉美的战略布局，制订了具体的行动计划，中国对拉战略建构完成。2014年7月17日，习近平主席在巴西与拉美国家领导人会晤时提出了中国对拉美的战略目标，宣布与拉美国家“努力构建携手共进的命运共同体”，推动中拉建立“全面战略伙伴关系”。2015年1月，中国—拉共体首届部长级论坛在北京召开，中拉关系进入双边及整体“双轮驱动”的合作新时代。2016年11月24日，中国发布了第二份中国政府对拉美政策文件。2018年1月中国—拉共体论坛第二届部长级会议发表了中拉共建“一带一路”的声明，“拉美成为21世纪海上丝绸之路的自然延伸，是共建‘一带一路’不可或缺的重要参与方”，“一带一路”由此成为一项全球性合作计划。

   新时代的中国对拉战略使中拉关系发展更具战略性、规划性和可操作性。与此同时，拉美作为中国外交战略的组成部分，中国对拉战略的实施也在践行和成就着新时代的中国特色大国外交。

   二 中国对拉美的战略定位：

   目标及战略预期

   根据中国学者杨洁勉的定义，“全球的战略定位就是对本国在当代国际体系中的地位以及在全球事务中实现其战略目标能力的总体评估”。根据此定义，结合构建中拉命运共同体的总体目标及拉美的现实情况，笔者认为中拉命运共同体的具体目标有四个，但重要性各不相同，中国对拉美要有战略耐心，定位要精准，预期不能太高。

   （一）中国对拉美的战略目标

   基于中拉关系的发展及拉美的独特性，构建中拉命运共同体既要符合中国外交的总体目标，也要有鲜明的拉美特征。

   1.共同发展的利益命运共同体

   促进共同发展，使中拉成为互为发展的利益共同体，是构建中拉命运共同体最重要和最优先的目标，原因有如下三方面。第一，历史的经验。“历史证明，服务发展是中国外交的重要使命和应有之义。”其中，中拉关系给出了最好的例证。改革开放后，在经济外交推动下，中拉经贸关系取得了跨越式发展。中拉双边贸易从改革开放初期1984年的17亿美元，增加到2000年的126亿美元，2018年突破3000亿美元，达到3074亿美元。同期，拉美占中国对外贸易总额的比重从3.09%、2.66%上升到6.65%。2013年中国取代欧盟成为仅次于美国的拉美第二大贸易伙伴。2009年后，中国先后成为智利、巴西、秘鲁的第一大贸易伙伴。随着中国“走出去”战略的实施，中国对拉美的直接投资和金融贷款大幅增加，成为中拉经贸关系发展的新引擎。据中国商务部统计，2003—2018年中国对拉美直接投资流量从10.38亿美元增加到146.09亿美元；投资存量从46.19亿美元增加到4067.72亿美元。2018年拉美已经成为中国海外投资的第二大目的地和中国对外开展境外承包工程合作的第三大市场。

   第二，中拉在发展外交上有较高的战略契合度。十九大报告明确指出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。在实现两个百年的“中国梦”的过程中，拉美国家以其巨大的市场、资源优势及发展潜力，在中国发展主义外交（diplomacy for development）中的地位将进一步提升。拉美是世界石油、矿产及农业资源最丰富的地区。以石油为例，根据《BP世界能源统计年鉴》的统计，中国从拉美进口石油占中国石油进口总量的比重从2007年的8.39%上升到2015年的12.66%，2018年达到13.5%。2014年中国进口的前十大产品中，中国从拉美进口的铁矿石及其精矿、油籽和含油水果以及铜分别占中国进口总额的22.5%、53%和34%。拉美是世界上最稳定的地区之一，未发生过大的战争。5亿多的消费市场也为中国开拓拉美市场提供了巨大的机会。在中美贸易战的背景下，拉美在大宗农产品上的高替代性更加凸显其重要性。2018年在全球贸易放缓的情况下，中拉贸易额增长15.88%，高于同年中国对外贸易9.7%的增幅，显示了拉美在新形势下所发挥的特殊作用。

   第三，发展主义外交在拉美国家外交政策中始终占有重要地位。在许多拉美国家，发展通常等同于国家安全。智利总统皮涅拉在来华出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛前，智利众议院在2019年4月2日通过第500号决议，要求政府促进中国在基础设施和互联互通领域的投资，推动双方签署有关合作协议，由此可以看出拉美国家对发展中拉经贸合作已经达成国家共识。意识形态和实用主义是拉美外交政策的组成部分，但为了发展，拉美国家外交政策中的意识形态考量常常让位于实用主义。由于中国在贸易和投资等方面“对巴西是一种必需而不是一种选择”，巴西总统博索纳罗不得不放弃意识形态的樊篱，转而加强与中国的合作。因此，加强中拉经贸合作、进一步推动中拉发展利益的融合是构建中拉命运共同体最重要的基石。

   2.推动中拉在全球治理上的互动与合作，构建中拉“责任共同体”

   随着中国的崛起及其国家利益向全球扩展，如何处理好与外部世界的关系、争取和平发展的外部环境以延长中国发展的“战略机遇期”，成为新时代中国外交思考的新问题。这使中国在处理国际事务、对待国际体系和国际制度改革问题上，探索从“接受者”“应对者”的角色向“建设者”“塑造者”的角色转变。习近平主席在十九大报告中指出，中国将“继续发挥负责任大国的作用，积极参与全球治理体系的改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”。

   拉美是世界上最重要的发展中地区，不仅国家众多（有33个国家），而且巴西、墨西哥、阿根廷作为20国集团的新兴经济体成员，巴西作为金砖国家成员，墨西哥作为中等强国合作体（MIKTA）成员，在全球治理中发挥着越来越重要的作用。在维护世界和平与发展、维护国家主权、反对霸权和外部干涉、维护国际法及以联合国为主导的多边机构的主体作用等重大问题上，拉美国家与中国有很多相同的立场和诉求，这为中拉在全球治理问题上加强互动与合作奠定了政治基础。

   3.加强与拉美的身份认同，构建基于价值及理念的命运共同体

   命运共同体仅仅建立在共同利益基础上是不牢固的。当利益关系减弱时或出现新的利益关系选择时，命运共同体的基础就会削弱。此外，大国博弈和竞争不仅是经济、军事等硬实力的比拼，更离不开政治及文化等软实力的竞争。提升中国文化软实力和话语权是构建中国特色大国外交的重要使命。习近平主席在十九大报告中明确提出，“我国国际影响力、感召力、塑造力进一步提高，为世界和平与发展作出新的重大贡献。”目前，我国在拉美的软实力和国际影响力存在赤字和一些障碍，“中拉相互认知存在巨大差距”。

   4.加强中拉在安全领域的合作，构建中拉安全共同体

   十九大报告提出构建总体国家安全观，维护国家主权、安全和发展利益。在拉美地区，维护国家主权是最优先安全目标。截至2019年10月末，与台湾有“邦交”关系的15个国家中，有9个集中在拉美地区。此外，随着中国企业对拉美贸易和投资的增长，特别是中国企业快速“走出去”，形成了中国资本和人员“两头在外”的局面。其中，2018年中国在拉美的投资存量超过4000亿美元，在拉美参与工程承包和劳务人员达5.7万人。如何保障中国在拉美的投资安全和人员安全成为新时代中国对拉战略的新课题。此外，中拉人员跨国流动大幅增加。入境中国的拉美游客从2000年的8.29万人次增加到2015年的34.98万人数，2018年仅南美国家入境中国的游客就达到45.37万人。与之相伴随的是毒品走私、非法移民、有组织犯罪等非传统安全问题的出现。因此，加强与拉美国家在安全领域的合作应提上重要日程。

   （二）中国对拉美的战略预期

   新时代中国对拉战略目标扩大，从经济向政治、安全及全球治理全方位扩展。但我们必须意识到，有些目标不是短期内能够快速实现的，必须通过不懈的和潜移默化的努力，逐步构建和培育。此外，在保持对拉美战略耐心的同时，战略预期也不能过高。原因有五个。第一，中拉地理上相距遥远，交流与交往成本较高，且中国对拉美地区缺少战略投射能力。第二，中拉关系起步较晚，基础薄弱。除经贸关系外，中国与拉美国家在政治、军事、人文等方面交流的发展相对落后。第三，中国与多数拉美国家存在政治制度差异，政治互信水平仍然较低。第四，拉美国家的分化和摇摆立场弱化了中拉合作的基础。拉美一些国家在快速发展后，“发展中国家”的身份也在发生变化。继智利于2010年加入经合组织（OECD）后，哥斯达黎加、哥伦比亚启动了加入经合组织的进程，秘鲁提出了加入申请。其中，特别值得注意的是巴西在特梅尔政府（2016—2018年）上台后，公开表示希望成为经合组织成员。2019年３月，博索纳罗总统访美时不仅表示将开启巴西加入经合组织的进程，而且将放弃巴西在世界贸易组织谈判中的发展中国家的特殊和差别待遇。第五，拉美被美国视为“后院”，地缘政治复杂，中国也必须考虑美国的战略关切，如果中国在拉美过度追求战略利益和政治影响力，可能加剧中美关系的复杂性和美国对中国的战略遏制。

   自2012年以来，中国相继与巴西（2012年）、秘鲁（2013年）、委内瑞拉（2014年）、阿根廷（2014年）、墨西哥（2014年）、智利（2016年）和厄瓜多尔（2016年）建立了全面战略伙伴关系，与乌拉圭、哥斯达黎加、玻利维亚等拉美国家建立了“战略伙伴关系”。但上述制约使中拉政治及战略合作基础不牢固。一是拉美国家在优先开展南北合作还是南南合作、民主人权与不干涉原则、主权与安全、发展中国家地位等问题上立场摇摆。二是拉美国家对发展中拉政治及战略合作仍存疑虑和戒心。阿根廷一位学者就曾质疑，拉美是在被动接受中国与拉美的战略关系，“拉美对中国说：‘我拿大宗商品和你换东西’；而现在，中国则是对拉美说：‘我拿战略关系换你的东西’”。智利总统皮涅拉公开表示，“中国在拉美的强大政治影响力并不好”。从实证研究看，中拉经贸关系的发展在短期内并不一定导致中国在拉美政治影响力的上升。根据美国布鲁金斯学会高级研究员特德·皮科恩（Ted Piccone）对联合国大会上针对具体国家的人权决议投票情况的研究，2005—2015年在美国和中国持相反立场的37次投票中，拉美与美国的一致性上升，而与中国的一致性下降。

   由于中拉战略合作的基础还不十分牢固，中国在拉美不应刻意追求政治影响力和软实力，而是优先谋求发展利益，通过经贸关系加强与拉美国家在发展利益上的融合。中拉经贸关系作为中拉关系发展的“压舱石”，不仅会巩固双边关系的基础，而且还会产生一定的溢出效应，对中拉政治及国际合作产生积极的影响。近年来，随着中国的崛起及中拉关系的发展，过去影响中拉关系的诸多问题，如台湾、西藏等一些涉我核心利益问题，对中拉关系的干扰在下降。巴拿马（2017年6月13日）、多米尼加（2018年5月1日）和萨尔瓦多（2018年8月21日）相继与中国建立外交关系。正如拉美学者指出的，“加强经济联系一直是中国在该地区提升软实力的机制。（新时代）中国扩大软实力的办法就是如何拓展和加强经济在外交目标中的重要性”。