摘要： 德国日前出台的《国家工业战略2030》讨论文件提出了实施干预性产业政策的建议，围绕这份文件，德国各界展开了热烈讨论，其核心涉及德国国家（政府）在发展未来技术领域究竟应扮演怎样的角色。这份文件对于我国深化处理好政府和市场关系的思考、优化产业政策等方面都有一定的启示意义。

    作者简介：郑春荣，同济大学教授、同济大学德国问题研究所、欧盟研究所所长。

　　2019年2月，德国联邦经济与能源部发布了《国家工业战略2030》，正如此文件的副标题所提示的，它旨在为德国及欧洲的产业政策制定战略性指导方针。[1]这份文件的目标在于，在日益加剧的全球竞争以及数字化迅速演进的背景下，捍卫或重新赢回德国工业的竞争力。围绕这份文件，德国各界展开了热烈讨论，其核心涉及德国国家（政府）在发展面向未来技术领域究竟应扮演怎样的角色。

　　《国家工业战略2030》：背景、内容及目标

　　战略出台的背景。在战略文件前言中，德国联邦经济与能源部部长彼得·阿尔特迈尔（Peter Altmaier）指出，战略出台的背景主要是市场处在迅速而又深刻的变革过程中，这具体包括日益加剧的全球化进程、大幅加速的创新过程以及世界上其他国家所推行的扩张型或保护型经济政策，当前最核心的问题在于，如何在上述条件下持久维护与提升德国的富裕水平。

　　战略文件正文花了很大篇幅说明德国工业所面临的挑战，归纳起来有以下几点：（1）德国在技术和质量上的领先优势在逐渐丧失，新兴市场国家通过开发专门技术的全面方案、组建合资公司以及在欧洲实施企业并购等手段，迅速赶超德国企业，由此使德国企业承受越来越大的竞争压力。历史上，德国就曾经丢失过一些曾经领先的领域，如今，对于德国区位的未来发展具有重要意义的汽车工业也面临同样的风险；（2）在平台经济的互联网企业、人工智能技术实际应用的商业化、新生物技术等未来技术领域，德国发展滞后，迄今幸运的是，传统工业例如汽车工业优势的扩大弥补了德国在新兴技术上的不足，但是，长此以往，并不能保证德国的竞争地位，因为传统工业也日益受到数字化进程的影响；（3）德国及欧洲之所以急需一项产业政策战略，也是因为德国及欧洲的主要竞争对手已经先知先觉，实施国家战略，文件具体列举了美国、日本和中国提出的振兴工业的战略及其重点促进和发展的未来技术领域。针对中国，文件特别提到《中国制造2025》战略及其大力推动突破发展的十大重点领域，以及“一带一路”倡议，并提出警告，中国正在出现世界级企业，这些企业在未来几年会在技术上垄断各个完整的工业领域，由此，良好运作的国际竞争也不再可能。为此，德国需要应对这种占领乃至垄断新市场的快速扩张战略。

　　在德国，对于旨在为所有企业创建框架条件的产业政策，存在着较广泛共识，而对于是否应实施干预性产业政策一直有争议。阿尔特迈尔上述提到的德国工业所面临的挑战，都是在为其后文提出的干预性产业政策做铺垫。之所以干预性产业政策在实际政治中时常扮演重要角色而且当下受到热议，一般有三方面的原因可以加以解释，战略文件提到的出台背景也可以归入这三方面的原因之中：一是政治经济学激励，这是指政治决策者有直接干预产业结构的冲动，尤其是在出现不利发展状况时，它可以通过促进特定行业或拯救单个企业，来描绘一幅清晰的目标图景，从而为自己赢得选民支持。战略文件也以德国传统优势产业和新兴技术产业领域的竞争优势的丧失作为干预的理由；二是本国国民经济与世界经济视角之间的趋异，这是指世界经济视角审视下，有着特定成本结构和技能要求的某个工业生产领域外移到国外会更为高效，但是，从本国经济视角看，这伴随着价值创造、就业与收入的损失，由此受到负面评价，并成为实施干预性产业政策的理由。欧洲空中客车公司被认为是欧盟层面干预性产业政策的成功范例，阿尔特迈尔在战略文件中也对此赞赏有加；三是当下显著的结构变迁现象，这些不是传统的渐进性结构变迁，而是动态的、颠覆性的结构变迁，首先可以提到的是气候保护带来的影响，面对其他竞争区位的气候保护水平以及由此规制的附加成本低，国家就有了进行有组织投资的理由，例如战略文件所提出的，为汽车工业投资生产电池；其次是来自中国、美国等经济体的挑战，尤其是鉴于2016年以来中国投资并购在德国的井喷式增长，德国政界在炒作新版“中国威胁论”，认为中国的投资并购行为是得到国家战略支持的行为，并以此作为其收紧海外投资并购条例的依据。阿尔特迈尔在战略文件中也以来自中国日益加强的产业竞争作为德国采取行动的依据；最后是数字化，在“工业4.0”框架下讨论的数字化进程给工业的价值创造链带来显著影响，来自美国和中国的互联网企业对德国成功的传统工业企业的地位提出挑战，数字化方面的迎头赶上需要技术设施、跨企业的专门知识和适宜的规制环境，而这是单个企业无法承担的，需要国家对数字化进程加以建构。[2]

　　战略的目标与内容。战略文件的核心是为在德国加强国家对产业结构的干预提供合法性。为此，阿尔特迈尔强调，在德国社会市场经济演进过程中，一直有过国家对经济的产业政策干预，包括1969年欧洲空中客车公司的建立，其后对单个企业的“拯救尝试”（如Salzgitter、Holzmann、Opel、Quelle），一直到光伏企业的落户以及半导体与微芯片的生产。但是，他也承认，国家的干预也有不成功的，因为这些干预过于短视，或者只聚焦点状效应，而未履行战略性功能。为此，他强调此番提出的是完全不同的做法，即明确定义，“在哪些情况下国家干预作为特例是合理、甚至是必要的，以避免给本国国民经济与整体国家的福祉带来不利”。具体而言，一国企业的单项决定的总合不足以均衡或阻止全球力量和富裕转移所带来的影响时，国家就要采取激励型、促进型和保护型产业政策，这是指加强对创新技术的促进，以及对战略重要性领域进行保护。

　　战略文件具体列出了五大目标：一是在国家、欧洲以及全球层面在所有重要的领域确保或重新赢回经济与技术方面的能力、竞争力与工业领先地位；二是长期保障和提高德国国民经济整体的绩效能力，并由此保障德国公民的工作岗位与财富；三是提高工业在国内生产总值的比例，具体目标是到2030年德国国内工业产值占国内生产总值的占比从现在的23%提高到25%，在欧盟占比则提高到20%；四是明确在所有其他市场经济选项对于实现前述目标不充分的情况下，国家干预作为例外、临时手段以及在特别重要情形下是可以考虑的；五是德国与欧盟坚决抵制其他国家对市场经济过程的肆意干预，并坚定维护自身的经济利益，由此为全球社会市场经济的发展做出贡献。总结起来，这五点传递的是“一个目标”和“一个手段”：目标是提高德国以及欧盟的工业占比，增强工业领先地位；手段则是必要而又适当的国家干预。

　　战略文件指出了德国基于领先地位的9大关键工业领域，包括：钢铁铜铝工业、化工工业、机械与装备制造业、汽车及零部件制造、光学与医学仪器制造、绿色环保科技部门、国防工业、航空航天工业以及增材制造（3D打印）。除此之外，战略文件还特别提到“基础创新”和“创新速度”是“游戏规则改变者”（game-changer），并警告德国不能在未来技术领域，从“规则制定者”（rule-maker）沦落为“规则接受者”（rule-taker）。在此，文件认为，最重要的基础创新领域是数字化以及人工智能的应用，具体包括平台经济、自主驾驶和医学诊断，除此之外，文件还提及了其他的“改变游戏规则”的未来技术，包括“工业4.0”技术（机器与互联网之间的联网）、纳米与生物技术、新材料、轻结构技术以及量子计算机的研发。

　　在分析了德国工业的优势和面临的挑战基础上，战略文件推导出了德国国家产业政策的参照要点。除了增强“关键领域”以及在“基础创新”领域迎头赶上外，文件还要求维护完整的价值链，以及增强工业中小企业，即所谓的“隐形冠军”（hidden champions）。文件特别强调的是，要组建德国和欧洲的龙头企业，以应对来自美国和中国等大公司的竞争。战略文件特意列举了一些企业，它们的持久成功对于德国经济利益至关重要，包括西门子、大型汽车制造商、巴斯夫、蒂森-克虏伯、德意志银行。文件得出的结论是，之所以德国和欧洲缺乏这样的大企业，是由于现有的德国与欧洲的竞争法律以德国国内或欧洲的市场、而非全球市场为参照对象，为此要对德国及欧洲的竞争法律进行审查，必要时进行修订。

　　文件虽然指出政府出手禁止外资并购德国企业，只有出于抵御国家安全威胁以及保护关键基础设施的目的，才是必要的，而涉及技术和创新领先地位的并购则主要是德国企业自身的事务，但是，在“非常重要的情形下”，国家（政府）可以在有限期限内自行收购企业股份，以阻止外资并购，为此可以考虑在德国的国家政策性银行“复兴信贷银行”建立一个“国家参股基金”。如果外国投资者对德国的某些高科技企业感兴趣，可以暂时由该基金出资参股，避免企业被收购。但是，这只应在避免德国关键技术流失的“特例”里采用。至于什么是“非常重要情形”的“特例”，文件并未明确，但举例表示，对于价值链特别重要的环节（如电池生产）以及平台经济、人工智能和自主驾驶等，国家的扶持乃至参资是符合“新的国民经济上的比例适当原则”的。

　　战略文件还特别强调竞争条件的可比较性。为此，如果德国出于总体的政治考虑对市场框架条件的干预带来了不利于全球竞争的影响，例如能源转向政策带来的电价和能源价格的上涨，国家应该可以采取补偿措施，这不应被视为补贴。另外，鉴于某些其他国家未实施对等的竞争条件，而使德国及欧洲企业利益受损，因此，战略文件要求更积极地应对其他国家所引发的竞争扭曲，包括允许在创新领域进行有期限的补贴，加强对来自其他国家的倾销和对市场主导地位的滥用的应对，并使欧盟内的企业合并变得更为容易。为使以上措施成为可能，需要审查以及必要时修订德国及欧洲的补贴与竞争法规定。

　　战略文件最后指出，欧盟也需要一项工业战略，它必须基于欧盟内最重要工业国家的战略，换言之，战略文件在谋求将德国的工业战略及其所包含的秩序政策原则“上传”至欧盟层面。为此，文件建议，设立一个“工业部长理事会”，负责就欧盟内经济政策的方方面面进行讨论和决策。

　　总之，战略文件首次提出了相互关联的、以基本考量为导向的国家和欧洲的工业战略，总体上呈现出“德国优先”的导向，其核心是保持或赢回德国工业的竞争力。文件提出的政策建议包含对内与对外两个维度。对内方面，核心是“强”，即增强德国在关键领域和新兴技术领域的竞争力，具体手段是修改德国及欧洲的补贴法和竞争法，以便使国家对企业的补贴、扶持和拯救是合法可操作的。值得注意的是，阿尔特迈尔也想要确保，竞争力不至于过多地承受环境保护与社会保护的负担。虽然他欢迎环保的发展趋势，如德国继2022年前退出核电、作出在2038年前退出煤电的决定，但也必须为企业将额外成本降至最低，以保持竞争力；对外方面，核心是“护”，使得德国的高科技企业不至于轻易被外资并购，在推出战略文件时，阿尔特迈尔专门列举了德国机器人制造商库卡被中国美的集团收购的案例。事实上，德国分别于2017年8月和2018年12月两次修订《对外经济条例》，收紧对外资并购的审查、扩大审查的范围以及降低进行外资并购审查的起始门槛。至于战略文件中提及的“国家参股基金”，德国也已有类似实践：为了阻止中国国家电网收购德国50赫兹公司的20%股份的计划，德国政府让比利时大股东以优先权购买小股东拟出售的20%股权，然后让它以同样价格再转售给属于德国政府的德国复兴信贷银行。此外，在欧盟层面，德国联合法国、意大利促使欧盟通过对应的外商投资审查框架。

　　战略文件不仅针对德国的国家产业政策，而是也着眼于促使欧盟采取类似的产业政策，来落实战略文件所谋求的“强”和“护”两个维度。就欧洲产业政策而言，在德国和法国的推动下，近年来已经在加强产业政策的协调。例如，从2013年起多国工业部长在“工业之友”（Friends of Industry）框架里就如何确保和提高工业竞争力的看法和举措进行定期沟通[3]。2018年12月，德国联邦经济部部长阿尔特迈尔与法国经济部部长布鲁诺·勒梅尔（Bruno Le Maire）在一份共同的新闻声明中宣示了共同的产业政策考虑，并在“工业之友”框架里与其他国家发布了一份相应的联合声明[4]。在此基础上，2019年2月19日，两国经济部长达成了一份共同的“产业政策宣言”，在这份德法共同宣言中，再次向今年5月欧洲议会选举后有待成立的新一届欧盟委员会提出了在欧盟层面制定一部面向2030年远景的工业战略文件的要求，宣言为增强欧洲工业提出了具体行动建议，包括有意识地促进关键创新、在竞争法等领域创建适当的框架条件以及必要时保护欧洲的关键工业的措施。除了微电子，双方还就建立电池生产的欧洲联营企业达成了一致。这份宣言认为欧洲工业战略应基于三根支柱：（1）大规模投资于创新，包括设立一项欧洲技术扶持基金、在欧洲创新理事会（European Innovation Council, EIC）框架里[5]加强欧盟对开发“颠覆性创新”（disruptive innovation）技术的承诺以及力争成为人工智能领域世界领导者、确保欧洲产生突破性技术和前沿技术的能力，以及确保金融市场支持工业领域的创新活动；（2）调整欧盟的规制框架，重点是对现有竞争法进行修订，具体包括现有合并规定的更新，以及国家行为体临时在特定时间点在特定领域介入经济活动的可能性。日前，德国西门子和法国阿尔斯通列车业务的合并案被欧盟委员会以反垄断、会损害欧洲的竞争为由加以否决，也使德法两国增强了修订欧洲竞争法的努力；（3）采取有效的保护措施，这方面德法两国除了要求充分落实欧盟在2019年3月达成的外商投资审查框架，还要求在与第三国的公共采购中设定对等机制，等等。[6]