内容摘要：数据本地化和数字保护主义正成为网络空间国际治理和数字经济的重要议题。数字数据是一种战略资源，一些国家通过相关政策争夺数据所有权，数据议题日益与民族主义叙事相结合，数据民族主义由此产生。作为一种由市场、社会与国家等驱动逻辑共同促成的复杂现象，数据民族主义关注数据的排他性控制权，具有明显的政治回应性、国家中心主义和议题拓展等特征。数据民族主义是一种合理的客观政治现象，也是对数据领域全球化与国际权力争斗的一种反应，对全球数字贸易制度、国家主体性、网络空间国际治理和大国互动都有较大政策影响。中国和国际社会应该认识到数据民族主义的必然性，预防其潜在风险，关注其合理诉求，维护各国数据治理自主性，约束数据处置流程中的封闭化和政治化倾向，倡导负责任的数据民族主义，在主权、能力、安全和利益之间达成平衡，积极推进全球数据治理。

  关键词：数据民族主义；数据治理；数据本地化；国际秩序；网络空间

  作者简介：毛维准，南京大学政府管理学院副教授，南京大学亚太发展研究中心研究员（南京邮编：210023）；刘一燊，南京大学政府管理学院硕士研究生（南京邮编：210023）

  基金项目：本文系国家社科基金“人类命运共同体视角下的中国国际责任体系建构研究”（18BGJ033）的阶段性成果。感谢南京大学法学院彭岳教授和匿名评审人的建设性意见。

  新一轮科技革命的发展正在推动国际政治和国际秩序的转变。数字经济（digital economy）及其技术竞争已经成为大国竞争的焦点。在数字时代，数字数据（data）成为一种关系国家战略的关键资源。联合国《2019年数字经济报告》预计，到2022年，全球互联网协议（IP）流量将达到每秒150700千兆字节，是2002年IP流量的1500多倍，这些数字数据恰恰是数字经济扩张的驱动因素。面对具有战略价值的海量资源，各国纷纷在国际和国内层面展开数据治理（data governance）和数据控制权争夺。数据的控制与存储问题被认为事关国家安全、社会公共道德与公共秩序、个人隐私、消费欺诈、国内执法管理和产业发展等各项政策，也正因为如此，诸如“数字保护主义”（Digital Protectionism）、“数据主权”（Data Sovereignty）、“数据本地化”（Data Localization）和“数字现实政治”（digital politik）等新概念应运而生。

  其中，一个值得关注的现象是大国战略竞争背景下的数据所有权与民族主义的交融。各大国在数据资源所有权问题上展开了战略竞争，地缘政治竞争和政府管制行为正在塑造当前的数字经济，国际社会正滑向一个数字“失序”的时代，数字“冷战”结构可能出现。有研究发现，自2010 年以来，全球各国推行数据本地化措施的力度日益上升，而且几乎所有的二十国集团（G20）成员都采取了某种形式的数据本地化政策。与此同时，民族主义情绪和民粹主义政治势力崛起。诚如沃尔特（Stephen M. Walt）所言，当前世界民族主义林立，无论如何民族主义都不会消逝。在网络时代，民族主义“内生的对抗结构”逐渐加剧了国内外张力与冲突，并从物理空间映射到网络空间，网络民族主义（Cyber Nationalism）或数字民族主义（Digital Nationalism）现象日益流行。

  数字数据也被纳入民族主义叙事之中，国家竞争视角下的跨境数据存储、控制、流动和交易等环节以及数据隐私与安全等也都面临着民族主义的审视。数据民族主义（Data Nationalism）浪潮已经出现。根据统计，当当前世界上17 个主要国家和欧盟地区已经对跨境数据流动实施了管制强度各异、分类和部门不同的数据民族主义政策。基于此，本文通过市场—社会—国家分析框架对这种数据管理方面的民族主义潮流进行探讨。

  一、数据民族主义的概念界定

  当前，学界并没有一个被普遍接受的数据民族主义定义。尽管若干研究使用了数据民族主义的术语，但是却很少对其进行具体的界定，大多将其简单视为与数据本地化相关的政策实践或理念。例如，世界银行《2016年世界发展报告》将数据民族主义定义为“一国数据应该储存在国界之内”的“理念”。

  但是，政治性是民族主义的首要特性，界定数据民族主义就必须进行政治考量。基于目前的研究，本文将数据民族主义定义为在数字时代国家通过特定权威方式控制与支配数据的存储、处理及所有权等相关问题来实现政治经济利益目标的一种政治导向。它也可以被看作是一种确保国家控制数据的“框定策略”（framing device）。一般来说，数据民族主义概念主要包含以下三个特征。

  第一，数据民族主义具有明显的政治回应性。数据民族主义的指涉对象与数据本地化（Data Localization）概念大致相同，大部分学者在使用过程中也没有区分数据民族主义与数据本地化。数据本地化主要指特定国家所实施的要求某种具体数据必须存储在本国领土之内的服务器或者数据中心的相关措施，或在更宽泛的意义上指阻止数据跨国界传输的相应措施等。在“棱镜门”事件之后，面对美国国家安全部门的情报搜集与监听，作为一种回应，其他国家坚持将本地数据中心纳入本国司法管辖（national jurisdiction）之下，并严格限制特定等级数据的跨境处理。这些行动强化了各国数据本地化的趋势。目前，世界上主要国家都实行了数据本地化政策，试图管制跨境数据的流动。关于数据的民族主义氛围其实早已存在，许多国家要求本国数据只能存储在本国，从而为本国数据提供更好的保障。从某种意义上来说，数据民族主义是受制于保护主义情绪兴衰起伏的短期政治现象。这种回应性还体现在数据殖民主义（Data Colonialism）或技术“殖民主义2.0”（colonialism 2.0）的建构中，它们以此来证明数据民族主义政策是为了回应西方的霸权力量。

  第二，数据民族主义的议题范围处于持续拓展中，已经超越数据本地化的内涵。从广义上来说，数据民族主义是一种“整体控制”（total control），除数据本地化之外，它还包括互联网的数据流动审查与监视措施等。数据民族主义实际上囊括了“具有不同动机”的若干同类倡议。在这里，数据本地化只是数据民族主义的一种具体举措而已。特别是伴随网络民族主义与数字民族主义的拓展，大国之间的“数字冷战”和“分裂网络”（splinter net）趋势也将加剧。加之在网络安全与个人权利等诉求刺激之下，数据存储与处理亦将复杂化，数据民族主义的范围势必进一步拓展。
第三，数据民族主义概念具有清晰的国家中心特征。一方面，数据民族主义的逻辑起点是数据主权。数据所有权也被称为电子领主权（electronic encomienda），它强调对数据的主权控制（sovereign control）。数字数据可以充当一种展现政治、军事和商业影响力的杠杆，因此，各个国家和个体都正在发展新的能力来保护这种战略资源。例如，印度极力从数据民族主义角度强调其推行数据本地化政策的必要性，宣称印度需要同科技公司与敌对国家滥用数据“作斗争”，数字民族主义“恰逢其时”。另一方面，数据民族主义也是国家推行的数字贸易保护主义行为，其基本逻辑是互联世界中的重商主义（Mercantilism）或电子重商主义（Digital Mercantilism）。

  综上所述，数据民族主义已经形成一种鼓吹数据资源的战略属性并强调其排他性控制权的政策趋势。从内容上来看，数据民族主义拥有双重维度。首先，它是一种网络空间对物理空间的映射，即国家试图将网络空间衍生的数据资源和权力互动延伸到夹杂着政治、经贸和科技诸领域斗争的物理空间。其次，这也是一种战略资源化过程，它将网络空间视为陆、海、空、天之外的第五大战略空间，以政治化视角聚焦作为未来收益巨大的“新油田”（new oil）的数据资源。

  二、数据民族主义的驱动逻辑

  数据民族主义政策通常至少受到市场、社会和国家三个层面的驱动。不同国家在数据民族主义方面的态度分歧源于该国在这三个层面的综合考量。

 （一）市场驱动逻辑

  数据民族主义的市场驱动逻辑强调数据保护主义和数据本地化措施背后的经济考量，其逻辑关键词是利益。

  市场驱动逻辑认为，国家推行数据民族主义政策的目的是促进本国经济的发展。数字经济已经成为当前国际经贸的一种主流形态。但是，从地理上来看，数字经济发展并不均衡，呈现高度数字化国家和联结度低下国家并存以及中美等大国数字竞争等特征。这种失衡的现状使众多发展中国家开始推行以数字保护主义为代表的数据民族主义政策。根据美国国际贸易委员会的界定，数字贸易保护主义主要包含数据本地化、跨境数据流动限制、市场准入限制、政府采购政策、知识产权侵权、强制技术转让、网页拦截和过滤以及地理屏蔽等贸易壁垒。

  第一，从市场驱动逻辑来看，数据民族主义兴起带来了一个看似矛盾的国际现象。一方面，不论是发达国家还是发展中国家，主要大国都在推行这种市场逻辑驱动的数据保护行为。从二分法来看，美国等发达国家更倾向于主张跨境数据自由流动，而发展中国家则倾向于采取数据本地化措施。另一方面，这些大国也希望通过世界贸易组织、俱乐部式的国家间论坛（如OECD）、双边贸易协定等手段保障数据自由流动或者协调彼此间的数据本地化举措。例如，在2007年以后，美国与韩国、欧盟等分别在双边和多边贸易协定框架内制定了跨境数据流动的相关条款，并将这种政策实践拓展到《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）及《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）等倡议中。

  第二，市场驱动逻辑在政策上存在态度与实践不一致的情况。作为市场驱动逻辑实践的代表国家，美国虽然实施了若干数据保护主义政策，但具有讽刺意味的是，它却对数字保护主义总体上持反对态度，批评其会威胁经济增长。即使如此，美国对数字保护主义的态度也经常陷入消除贸易壁垒与掌控主导权以及强调隐私权与推行信息监管等自相矛盾的境地。

  第三，市场驱动逻辑源于美国所拥有的互联网技术优势。美国倡导数据自由流动和利用贸易协议来解决跨境互联网事宜的前提是其在互联网技术领域中的绝对优势。美国的技术优势帮助其在数字经济领域维持着绝对竞争优势。同时，其他国家则希望通过数据民族主义政策强化本国数字产业的竞争力，摆脱对美国的依赖，打破美国的垄断地位。

  当然，偏重经济考量也引发了一些学者对市场驱动逻辑的批评。经济发展是国家的重要目的但不是唯一目的，公民权利与国家安全的重要性同样不容忽视。在美国占据技术优势的结构下，其他国家正面临潜在的信息安全威胁。因此，超越经济和市场的考量转而思考自身价值与安全的数据民族主义政策随之兴起。

  （二）社会驱动逻辑

  数据民族主义的社会驱动逻辑将落脚点放在保护公民基本权利上。欧洲国家是该逻辑在实践领域的代表。在“棱镜门”事件后，欧洲民众因各国情报部门对个人隐私数据的监控而产生极大恐慌，个人数据隐私保护的正当性问题随之引起各国和国际组织的关注。特别是自斯诺登（Edward Snowden）曝光美国国家安全局大规模跨国监听项目后，多个欧洲国家如德国、法国对此表示强烈不满，并加快了推动数据保护体系建设的步伐。

  第一，重大理念冲突是社会驱动逻辑的基础。欧盟与美国因在数据保护上的理念冲突而无法达成一致。相对于美国强调无条件的数据跨境自由流动，欧盟则坚持在保障数据跨境流动与维护个人隐私之间找到平衡。欧盟将涉及个人信息的数据视为公民权的一部分，强调其在社会规范层面的价值，试图通过建立完整的个人数据保护体系来平衡自由市场和公民权利，坚持市场竞争不应与社会“脱嵌”。

  第二，社会驱动逻辑强调数据在社会规范层面的价值。该逻辑认为，偏重市场驱动逻辑的贸易保护主义并非数据民族主义产生的唯一原因。以库勒（Christopher Kuner）为代表的德国学者指出，国家可能出于非经济考量推行数据民族主义政策，这些考量包括民众对全球化的担忧、试图在互联网中维持国家边界等。这种规范性基础来源于公民社会的基本价值和相应权利，核心在于强调公民社会在数字化时代的重要性。相对于美国对市场和自由贸易的重视，欧盟更重视将个人数据作为公民权利的延伸。通用数据保护条例》正是在强调保障作为个人基本权利的个人数据基础上制定的。

  第三，对技术价值的认知也是社会驱动逻辑者坚持数据民族主义立场的重要原因。欧盟采取数据民族主义政策的社会逻辑可以归因于其技术地位不强、数字经济地位面临冲击、保守民族心理及文化传统影响等因素。特别是面对美国的技术中立立场，欧洲坚持技术不中立，聚焦技术内在价值之外的社会价值，因此，数据技术的使用必须考虑其社会影响。

  当然，社会驱动逻辑也面临不少争议。例如，与数据民族主义的数据保护权利不同，数据自由跨境流动也被视为一种基本人权，因此，社会驱动逻辑可能威胁民主与法治的潜在价值。特别是数据民族主义无助于缓和公民对隐私泄露的担忧，美国等国家的技术优势足以打破数据民族主义政策为公民个人信息所提供的保护。

  （三）国家驱动逻辑

  数据民族主义的国家驱动逻辑强调国家和政府在数据处置过程中所扮演的角色。在日益白热化的全球数据战背景下，国家与政府在网络治理中的作用更为显著。

  美国国际关系学者丹尼尔·德雷兹纳（Daniel W. Drezner）指出，国家特别是大国在处理由全球化和网络导致的社会和政治外部性议题中依然是主要行为体。2019 年以来，越来越多的国家试图对数据施加更大的主权控制。同时，国家在建构全球网络治理框架中的积极角色也得到了认可。联合国强调“全政府式回应”的重要性，并认为合适的国家政策在推动数字价值方面发挥着关键作用。国家驱动逻辑包含两个维度，即主权与能力。第一，数据民族主义首先是一种国家主权的体现，它是数据主权的一种延伸。首先，数据主权已经成为一些国家保护大数据的基本原则。它致力于突出主权国家维护权威和提升合法性的需求。各国将数据视为主权的一个基本假定是，网络空间是国家竞争的新场域，政治化和政治、军事持续博弈互动是未来网络空间发展的重要趋势。因为主权具有排他性和独立性，所以数据主权假设存在可能损害自身的潜在敌对者，并认为敌对者可能会利用数据对自己采取战略行动。其次，国际数据治理实践表现出主权思维的回归。尽管西欧已经步入所谓“后主权”（Post-Sovereignty）时代，但是，欧盟各国却在数据和数字基础设施方面坚持主权框架。例如，欧盟提出数字主权（digital sovereignty）概念，并致力于展现欧洲对技术基础设施的主权和控制，它已经变成一个相当宽泛的概念。数字主权的重要目标之一是数据主权，以德国为首的欧盟成员国呼吁，欧洲应维护数据主权和相应数据基础设施。德国总理默克尔指出，“数据主权至高无上。”

  当然，目前国家数据主权的理念并未得到普遍认可，全球数据保护工作也不成体系，不同国家的数据监管方式也大相径庭，甚至一些发展中国家在数据本地化规制方面仍然存在立法空白。

  第二，能力维度也是数据民族主义国家驱动逻辑的重要支柱。首先，能力本来就是主权概念的内在要素。斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D. Krasner）认为，主权是一种与国家管理跨边界活动的能力相关的排他性控制权。安妮-玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）也认为，将主权视为一种能力更符合当今的国际现实。因此，数据主权是一种基于数据掌控能力的权力，数据主体的行为能力构成数据主权的重要基础，它的分散则将挑战数据主权的现实应用。其次，国家能力也是影响数据民族主义政策的重要变量。多国数据规制的实践显示，国家能力是决定数据本地化措施的一个关键变量，强大的国家能力能够推动市场完善、建立相关规范并支持数字经济的发展；与之相对，能力较弱的国家仅能部分实现数据民族主义的目标，最终可能对国家经济和数字经济转型带来负面影响。实际上，政府需要一定的政策空间来规范数字经济以实现其公共政策目标；同时，数据监管和处理涉及若干价值目标，如人权、贸易、经济价值创造与获取、执法和国家安全，这也要求国家和政府首先具备政策制定与实施的国家能力。再次，技术能力是数据民族主义得以持续的重要基础。在全球竞争的背景下，数字技术能力决定着各国在数字经济中的竞争力。从本质来看，数据保护自始至终都是一种技术议题。但是，一些采取数据民族主义政策保护自身的举措恰是为了回应对技术的恐惧，试图消除因美国运用技术进行监控带来的恐惧。各国也都是基于技术（通信技术和信息技术等）能力来制定数据本地化的相关政策。无论是个人隐私还是网络安全抑或数据检视，都需要技术系统和相应能力的支撑。例如，欧盟致力于将技术因素主权化，它发起技术竞赛试图追赶美国和中国的步伐，并强调其拥有可以与美国和中国竞争的技术能力，因此，欧盟通过投资新一代技术来巩固数字能力，推动“敏捷数据”（data-agile）经济的成功，从而维护其在关键赋能技术和数据经济基础设施方面的技术主权。欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）认为，技术主权的概念能够展现欧洲必须根据自身的价值观并遵守自己的规则来做出自由选择的能力。

  然而，技术能力并非所有国家都具备，也并不是所有国家都有能力建立并支撑采取数据民族主义政策所需要的技术支柱。数字经济大多是技术密集型和资本密集型产业，数据安全是一种关于行为体技术、组织和财政能力的“函数”，这些要素都关系到国家的技术能力。不少国家不仅缺乏有效保护数据的能力，也缺乏适配人力资源和安全审核机制的资源。

  （四）互动中的三元驱动逻辑

  数据民族主义是一种由多种因素共同驱动产生的国际政治现象。不同国家对市场、社会和国家不同层面驱动逻辑的侧重，造成了它们在采取数据民族主义措施方面的差别。简言之，市场驱动逻辑将数据民族主义视为一种与利益紧密相关的新型贸易保护主义；社会驱动逻辑则关注数据保护政策中的公民权利、自由、人权与安全等合法价值；国家驱动逻辑将数据处理的落脚点放在国家主权和能力维度之上。

  第一，数据民族主义的根源不仅仅是保护主义。单个维度的驱动逻辑并不能解释一个国家的数据民族主义政策，不同驱动逻辑之间的张力依然显著。伴随着数据政治化和全球竞争程度的提升，各国在制定本国数据本地化政策时都各有侧重地纳入三种驱动逻辑。它们在制定政策时可能会同时权衡这些存在内在冲突的因素。例如，面对市场驱动逻辑，数据民族主义不仅只是一种源于保护主义情绪的政治现象，它也必须要考量社会驱动逻辑中因全球化和社会不确定性所衍生的对基本价值（fundamental values）的关切。

  第二，即使社会驱动逻辑并非出于贸易保护主义的目的，但它在事实上却扮演了贸易壁垒的角色，制约着数字经济的发展。例如，欧盟数字经济生产与消费的失衡为欧盟提供了贸易保护的动机，信息保护系统实际上发挥了贸易壁垒的作用。美国商务部长罗斯（Wilbur Ross）也认为，严格的个人数据保护规范在未来将制造新的贸易壁垒。当然，社会驱动逻辑也面临内部张力的冲击。其中的理念冲突、价值隔阂和制度差异都影响着美欧双方的跨境数据管制。

  第三，国家驱动逻辑在数据民族主义政策中的主动角色变得日益显著。例如，尽管美国明确支持数据自由流动，但其也积极推动国家与市场的互动，它的市场逻辑与国家驱动逻辑合流，并充分体现在国家政策中。美国除利用自身技术霸权攫取数据不对称优势之外，还积极利用国防与安全理由来推行“无条件”管制。实际上，国家在数据民族主义拓展过程中扮演着一个略显矛盾的角色。各个国家和政府都担心自己的数据被转到国界之外，但它们同时又希望将国外数据置于本国管辖之下，或希望推动本国的跨国公司成为数据存储的领导者。

  第四，数据民族主义的有效性面临质疑。数据民族主义事实上无益于个人或企业信息安全的保护。研究发现，鉴于法律制度不健全和信息技术差距等原因，数据民族主义宣称的数据隐私和安全目标都无法实现。因此，面对当前将数据本地化措施视为国家安全的必然要求的观点，有学者认为这一主张能否在国际交往层面获得普适性和优先性仍需进一步论证。