联合国2030年可持续发展议程（以下简称“2030年议程”）通过以来，全球发展治理进入一个新的时代。一方面是以联合国发展系统改革为核心的全球发展治理体系性改革，另一方面则是多个新的国际发展机构得以创设。

　　一、制度设计：着眼未来的理性设计

　　2008年全球金融危机的爆发充分揭露了传统国际发展机构的制度僵化，特别是世界银行和国际货币基金组织（IMF）的改革进程长期难以推进——无论是机构增资还是代表权或投票权的分配改革。改革困难的背后，是传统国际发展机构制度设计理念的僵化。根据制度主义理论，国际机构的创设主要依循两种路径，即历史演进方法和理性设计方法。演进方法很大程度上将国际机构视为一个持续的适应和路径变化过程的结果，这是不同个体间互动的后果。理性设计方法则假设制度是理性行为体的自觉创设，这些行为体拥有充分的专业知识让其可以设计更好的、尽管未必是最完美的制度安排。在现实中，国际机构的创设与发展，往往是两种方法结合的产物，即演进式理性设计方法。

　　新型国际发展机构的创设同样是基于演进式理性设计方法。一方面，金砖国家新开发银行（NDB, 简称“新开发银行”）和亚洲基础设施投资银行（AIIB，简称“亚投行”）无疑都是理性设计的作品，二者均无明显的历史性制度基础。另一方面，无论是新开发银行还是亚投行，其创设均有着多重历史演变考虑，但都是未来面向的。首先，对历史性危机在未来重新爆发的关切。2008年全球金融危机后，国际社会面临普遍且严峻的发展资本赤字。为避免在下一轮金融危机中遭受货币不稳定的影响，金砖国家计划构筑一个共同的金融安全网。

　　其次，避免自身重蹈传统国际发展机构机制僵化的覆辙。传统发展机构资金不充分、改革步伐缓慢、灵活性不够等的确是催生新型国际发展机构创设的重要原因。

　　最后，推动国际权势转移乃至国际体系转型的关切。新型国际发展机构是仍在进行着的国际权势转移的产物，具有强烈的未来面向。尽管这可能招致传统国际发展机构的强烈担忧，但它的确使新型国际发展机构从创设之初就不得不为未来的机构演变预留空间，确保充分的灵活性。这一面向未来的灵活性主要体现在三个方面：一是在制度设计上，与传统国际发展机构有较强的延续性或相似性；二是聚焦领域上，与传统国际发展机构有较强的互补性；三是成员资格的高度开放性。

　　二、民主治理：平等参与促进共同发展

　　传统国际发展机构往往反映的是机制创设时的国际权势结构，更多体现一种“赢者通吃”思维，进而其治理本身严重缺乏民主性，尤其明显的是其份额、投票、资助等决策充斥着严重的不平等逻辑。尽管有关国际关系民主化的呼吁由来已久，但无论是全球发展治理还是更大范围的全球治理的传统模式，仍带有浓厚的等级制和不民主特征，主要表现为两个方面：一方面是参与不平等，另一方面是成果不共享。即便是合法性潜在最高的联合国，也同时存在两套机制：一方面，在影响国际和平、安全、发展的重大议题上，联合国通过安理会决策，且五个常任理事国拥有否决权；另一方面，即便是不那么重要的普通议题，安理会决议与联合国大会决议也存在明显的效力差异——前者具有约束力而后者没有，尽管二者均采取“一国一票”制。

　　既有全球发展治理的参与不平等，非常明显地体现在传统国际发展机构的出资结构与投票权安排上。传统国际发展机构的不平等参与很大程度上为其改革难度高所强化。即使承认国际关系中大小国的差异而赋予大小国差异性的投票权，传统国际发展机构的不平等参与依然明显。

　　在参与严重不平等之外，传统国际发展机构也难以兑现其推动全球发展的承诺，既无法做到共同发展，更难以实现发展成果共享。尽管IMF并未如同世界银行一样对成员国加以区分，但传统国际发展机构对成员国的二分法很大程度上体现出其真实意图。一方面，在其发展中成员国而非发达成员国遭受危机时，传统国际发展机构的真实面目往往通过各种严格的附加条件得以展现。另一方面，在发达成员国而非发展中成员国遭受危机时，传统国际发展机构则成为其最大的救济来源且并无条件限制。这充分说明，传统国际发展机构并不追求共同发展与共享发展，仅关注发达国家的自私发展。

　　与传统国际发展机构主要是体系主导方创设不同，新型国际发展机构主要由正在崛起中的新兴大国所创设。创设主体的差异赋予新型国际发展机构重要的新特征，尽管新兴大国在创设新型国际发展机构时很大程度上仍是抱着学习、补充的态度。

　　一方面，新兴大国在创设新型国际发展机构时高度重视治理的平等性，重点在份额与投票权安排方面尝试作出重大创新。新开发银行从创设之初便强调创始成员国的平均出资和平等投票，同时为了避免未来增资导致的不平等，新开发银行正创新性地采用类似全球气候变化治理的国家自主贡献模式，即成员国志愿增资且不涉及投票权变更。

　　亚投行与传统国际发展机构有着更高的相似性。亚投行的投票权也包括三个部分，即由基本投票权（占总投票权12%）、股份投票权和创始成员投票权（600票）组成。根据这一模式，当前中国拥有26%的投票权。尽管如此，中国政府已经表态，并不试图维持这一高比重的投票权。可以认为，无论是新开发银行还是亚投行都不追求传统国际发展机构屡遭诟病的不平等治理模式。尽管在初创时期的创新程度不一，但二者都强调将随着新成员的加入而调整股权结构，进而使投票权朝向更为平等的方向演变。

　　另一方面，在促进更为平等的参与的同时，新型国际发展机构也更加注重所有成员国的共同发展。为了确保机制本身能真正促进共同发展，新型国际发展机构的一个重要创新是不对成员作类型区分，既没有贷款国与非借款国的区分，也没有基于人均收入或其他经济标准的分类，更没有类似世界银行或IMF的信誉或风险标准。这被认为是亚投行和新开发银行对全球发展治理的重要创新之一。

　　三、公共产品供应：可持续性与财务盈利的平衡

　　在历史面向的制度设计理念和等级制的治理结构之外，传统国际发展机构还面临一个困境，即如何在促进全球发展与追求财务盈利之间实现平衡。很大程度上，传统国际发展机构更多关注财务盈利而非促进全球发展，因其为大国、富国主导进而更多是以公共产品供应的名义，实现少数大国或发达国家的自私利益。由于对全球公共产品、全球发展治理等问题理解更为深入，发达国家往往以公共产品供应的成本问题特别是搭便车为由，要求更多国家特别是新兴大国分担成本，但事实上是借此维持甚至强化其垄断性获益、建立公共产品供应的等级制并实现公共产品供应的地理性垄断。新型国际发展机构的创新很大程度上在于两个方面：一是通过聚焦基础设施建设推动联动发展、可持续发展，致力于形成公共产品的比较优势结构，从而打破公共产品供应的地理性垄断；二是通过提升公共产品供应的可持续性，推动对公共产品免费搭车理论的反思，从而逐步改变公共产品供应的核心关注。这两方面的创新对于缓解甚至消除传统国际发展机构在公共产品供应与财务盈利之间的困境，有着深远影响。

　　国际发展机构在发挥发展融资机构功能时面临的一大困境，即在公共产品供应与财务可持续性之间实现平衡。尽管不同的国际发展机构在发展融资上的授权并不一致，但传统国际发展机构往往将财务可持续性置于更为优先的地位。尽管如此，在传统国际发展机构中居于主导地位的发达国家或富国仍试图以供应公共产品的名义将其逐利目的掩盖起来，最明显的操作便是将发展融资机构提供的大量资金报告为官方发展援助（ODA）。事实上，西方发达国家在成功地将逐利性投资混淆成公共产品之后，还试图进一步压低公共产品成本，增大利润空间。

　　就此而言，新开发银行和亚投行等新型国际发展机构从未试图复制传统国际发展机构的努力，而是试图创新公共产品供应的理念与方式，实现公共产品供应与财务盈利的更有效与合理平衡。尽管仍处于探索阶段，但迄今为止已相对明显的是，新型国际发展机构在两个方面有着重要创新：

　　一方面，通过聚焦基础设施建设，致力于塑造全球公共产品供应的比较优势结构，逐渐动摇甚至打破公共产品供应的地理垄断。这样，新开发银行和亚投行均注重建立自身的比较优势，同时与其他国际组织和融资机构合作以实现优势互补，避免传统国际发展机构不断修补自身机构以应对公共产品需求扩大的挑战。这一创新的中长期结果将是，建立全球公共产品供应的领域性垄断而非地理性垄断，最终形成全球公共产品供应的领导权共享。事实上，新开发银行和亚投行的投票权设置已经初步印证了这一论断。

　　另一方面，致力于提升公共产品供应的可持续性，欢迎其他国家搭便车，推动对全球公共产品理论的反思。对新型国际发展机构而言，问题的关键可能并非搭便车，而是现实中公共产品的供应可持续性不充分问题。因此，新型国际发展机构尝试提升公共产品供应的可持续性，以便更好地解决搭便车问题。这一可持续性大致包括三个方面：一是公共产品本身及其载体的可持续性，或公共产品本身的寿命问题。二是公共产品的财务可持续性，即公共产品的维持在多大程度上需要公共资源的持续注入。三是公共产品的环境、社会可持续性，借鉴国际通行的企业社会责任及国际发展融资机构评估标准体系，新兴国际发展机构均相当关注其项目的环境、社会影响，特别是在基础设施建设的基础上发展沿线经济带，进而实现从线到面的辐射性发展。

　　结语

　　随着全球发展治理进入可持续发展时代，新型国际发展机构的成长的确有助于全球发展治理机制的完善。当然，新型国际发展机构的发展时间尚短，自身理念和模式的完善与推广及贡献于全球发展治理，仍有待进一步探索、积累和总结。可以认为，新型国际发展机构得到全面国际承认甚至被普遍效仿，成为全球发展治理体系的主流机制，至少将经历三个阶段的发展：

　　第一阶段即当前阶段，是新型国际发展机构的理念、制度、方法等的完善阶段，还需要相当时间。第二阶段，理念、制度、方法等日趋完善的同时，新型国际发展机构与传统国际发展机构间相互协作、共同推动全球发展的劳动分工模式，或比较优势结构的塑造将是重点。第三阶段，新型国际发展机构的理念、制度与方法等显示出其优势与吸引力，得以在全球发展治理体系中推广与效仿，形成某种规范扩散效应，推动新型国际发展机构真正进入全球发展治理体系的主流。

　　需要指出的是，新型国际发展机构的发展也可能对传统国际发展机构形成倒逼，从而推动整个全球发展治理体系的演进。正是在这一过程中，新型国际发展机构在理念、制度与政策等方面的创新，极可能随着整个全球发展治理体系的演进而加速扩散，最终推动全球发展治理体系朝向更为前瞻的治理理念、更为平等的治理机制、更为共享的治理成果的方向发展。

　　（作者单位：云南大学国际关系研究院。《中国社会科学评价》2021年第2期，中国社会科学网 闫琪/摘）