摘  要：社会保险费究竟应由税务部门还是由社保经办机构负责征收？在中国已有近20年的讨论。近期，《深化党和国家机构改革方案》明确由税务部门统一征收社会保险费。国际发展趋势和若干地区的实地调研结果表明，我国推进税务部门全责统一征收社会保险费，既可实现税费“同征同管”，充分发挥税务部门信息处理能力强等核心优势，提升征管效率并降低征管成本，还可为推进社会保险制度改革、社会保险基金治理体系现代化奠定基础。下一步，应按照分类处理、分步推进、加快配套的原则落实税务部门统一征收社会保险费的改革要求。

　　关键词：税务部门；社会保险费；全责征收；社会保险制度改革

　　基金项目：国家自然科学基金面上项目（71773139）；中国社会科学院“基础研究学者资助计划”

　　社会保险费征收工作是社会保险基金可持续运营的基石。社会保险费征收工作可分为参保登记、缴费基数核定、征收、缴费记录及确认、稽核、清欠等环节。所谓社会保险费征收体制，是指由社会保险经办机构，还是由税务部门为主体负责以上各征收环节。受复杂历史背景的影响，当前我国各地区社会保险费征收存在社保全权负责、税务代征、税务全责征收三种模式。税务代征模式是指税务部门仅负责征收、缴费记录环节；税务全责征收是指税务部门全权负责参保登记、基数核定直到稽核、清欠等环节；社保全权负责则是税务部门不参与社会保险费征收工作，仅由社会保险经办机构全权负责征收工作。

　　近期，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出，“为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。”这一意见，标志着有关中国社会保险费征收体制近20年的争论有了最终答案。中国为什么要推行由税务部门统一征收社会保险费，下一步的改革如何推进？本文主要结合文献梳理、社会保险费征收制度国际发展趋势，以及笔者2017年初赴广东、北京等四省市调研了解的情况，对这些问题进行初步讨论。

　　一 中国社会保险费征收体制发展历程及存在的问题

　　20世纪80年代中国开始建立社会保险制度，在制度建立之初，社会保险费的征缴工作一般由隶属于各级劳动部门的社会保险经办机构（以下简称社保经办机构，后隶属于人力资源和社会保障部门）负责。1995年前后，为提高征管效率以及确保资金安全性，武汉、宁波等个别城市率先进行社会保险费征管体制改革的尝试，由税务部门代征社会保险费。1999年颁发的《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《条例》）则规定，“社会保险费的征收机构由省（自治区、直辖市）人民政府规定，可以由税务部门征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院要求设立的社会保险经办机构征收”。不过，在具体的职责划分上，《条例》规定社保经办机构负责参保登记、缴费基数核定、缴费记录、检查处罚等环节；只是在征收环节，才分别由社保经办机构和税务部门负责。但在实际执行中，一些省份也在探索由税务部门全责征收的模式。2011年正式实行的《社会保险法》规定，社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。但《社会保险法》实施之后，由哪个机构统一征收社会保险费的争论并未平息，全国统一社会保险费征收模式的目标并未实现。制度规定上的含糊，导致了近20年到底应由税务部门，还是应由社保经办机构来征收社会保险费之争。截至2016年末，全国21个省（自治区、直辖市、计划单列市）由地税部门负责征收全部或部分社会保险费，其他地区则是由社保经办部门负责征收。2017年，河南省改为由税务部门征收社会保险费。在实施税务征收的地区，具体制度安排又有很大差异。其中，内蒙古、大连、宁波、安徽、福建、湖北、深圳、海南、云南、重庆、宁夏、河南等12个省市区全部职工五项社会保险费是由税务部门征收的；辽宁（不含大连）、浙江（不含宁波）、福建（不含厦门）、广东（不含深圳）等地实现了税务部门“全责征收”模式。实际工作更为复杂，即使是由税务部门负责征收的地区，一些险种的征收依然由社保经办机构负责，特别是居民缴费的险种大都如此；甚至按单位和个人性质不同就同一险种向不同部门缴费。在有些实行税务征收的省份，如浙江、福建，职工养老保险缴费基数的核定由税务部门负责，职工医疗保险等其他社会保险缴费基数仍然由经办机构核定。

　　实践中社会保险费征管模式的不统一，带来了一些突出问题。一是增加了征收成本，降低了工作效率，并给企业和个人缴费带来不便。二是部门间执法尺度不一，如税务部门和经办机构之间以及不同经办机构之间对同一企业核定的缴费工资基数都不统一，一定程度上导致了费源流失。三是有些地方税务部门与经办机构之间单证、数据传递不畅，致使资金划转、记账、对账等工作受到了一定程度的影响。四是在实施税务代征模式地区，税务部门只有征收权，没有管理权，在一定程度上影响了税务部门的积极性，也造成社保经办机构和税务部门之间相互推诿扯皮。正因如此《社会保险法》才要求统一征收模式。

　　学术界对于社会保险费征管体制也有很多讨论。郑秉文、房连泉（2007）通过梳理国际经验，认为考虑到中国社保制度扩大覆盖面工作的长期性和艰巨性，应当由社保部门负责社会保险费的征收工作。张斌、刘柏惠（2017）则认为，税务部门作为专门征收机构具有组织、信息、服务、执法等方面的优势，由其全责征收社会保险费，能够在提高征收率的同时，降低行政成本和遵从成本。一些学者还采用计量分析方法，控制住各类可能的干扰因素，采用省级数据比较不同模式的征收成本和效果。然而这方面的学术研究结论缺乏共识。刘军强（2011）基于省级面板数据的分析发现，地方税务机构征收社会保险费更有利于扩大社会保险覆盖面，有利于促进社会保险基金收入增长。彭雪梅等（2015）同样基于省级面板数据的分析发现，由社保经办机构征收总体好于税务机构征收。征管成本和征管效果是选择社会保险费征管模式的重要标准。两篇论文采用方法基本相同，但基本结论相反。由此可见，受影响因素过于复杂等因素的影响，采用省级数据比较不同模式征收效果和成本的努力难以成功。比较不同模式的征管成本和征管效果，更需要基于实地调研，对不同部门负责社保费征收工作内在机制进行比较分析。