一 研究缘起

　　城市生活垃圾是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。生活垃圾的产生和处理连接私人消费行为与公共服务的提供，不仅涉及技术、环境、制度问题，还涉及心理、风俗文化、道德等层面事项。事实上，我国在20世纪50年代就提出了“垃圾要分类收集”，呼吁市民对垃圾进行分类回收，并且自新中国成立以来出台全国性和地方性多项垃圾治理政策法规，但实际效果却不尽如人意，可见城市生活垃圾治理的复杂性和持久性。如果脱离日常生活世界，试图用事实层面的事项（技术或规则）去解决价值层面的问题（环保价值、风险认知、风俗文化等），终将无功而返。

　　二 城市生活垃圾治理政策体系

　　目前，我国基本形成以《宪法》为根本依据，《中华人民共和国环境保护法》为环保基本法，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》为主体，《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设规划》《城市生活垃圾管理办法》《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》等政策法规为内容的城市生活垃圾治理政策体系。

　　第一，《宪法》是我国的根本大法。《宪法》明确“保护环境”是国家的基本国策，为垃圾治理工作提供了宪法依据。

　　第二，作为我国环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》，从环境监管、防治环境污染和法律责任等方面对我国环境保护工作提供指导。由全国人民代表大会常务委员会颁布并修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，是针对我国城市生活垃圾处理的专项法律。

　　第三，行政法规和法令。1986年国务院批转了城乡建设部等部门的《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告》，国家正式开始了对城市生活垃圾的管理。

　　1992年，国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》并于2011年和2017年进行了两次修订。同年，国务院还批转了《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》，为国家开展生活垃圾专业治理奠定了基础。

　　1993年，原建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，后历经2007年和2015年两次修订。该《办法》明确提出垃圾减量化、资源化、无害化和谁产生、谁负责的原则。

　　2000年，原建设部发出《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，确定北京、上海、广州、深圳、南京、厦门和桂林等为生活垃圾分类收集试点城市。

　　2006年，原建设部印发《中国城乡环境卫生体系建设》通知，将“建立健全环境卫生体系和规范化的政府监管机制，并强调“公众参与”在垃圾管理事业中的重要性。

　　2011年4月，国务院批转住房与城乡建设部、环境保护部等发布的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》，详细阐明提高城市生活垃圾处理能力和水平的方略，为城市生活垃圾处理明确了目标和路径。

　　2016年3月，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，强调通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化。。

　　2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部颁布《生活垃圾分类制度实施方案》。明确提出到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系。

　　2018年至2019年，国家部门先后出台《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》《关于印发〈“无废城市”建设试点工作方案〉的通知》《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》等一系列行政法规，全国垃圾分类行动掀起高潮。住建部等9个部分印发的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，明确提出2019年底前，各地级城市要编制完成生活垃圾分类实施方案，到2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统。

　　第四，行业/技术标准。进入21世纪以来，国家在城市生活垃圾治理问题上，进一步分类明晰了行业技术标准，让垃圾处理及污染防治工作的执行更有据可查。2000年，原建设部等部门颁布了《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》，体现了末端治理向源头控制的转变决心。

　　2004年，原建设部颁布了《城市生活垃圾分类及其评价标准》，为垃圾分类工作提供了具体可操作指标。

　　2010年，由住房和城乡建设部、国家发改委、环境保护部联合下发了《生活垃圾处理技术指南》，点明了“保障公共环境卫生和人体健康”的宗旨，更强调垃圾处理过程中的污染控制。

　　针对不同垃圾处理模式，国家还出台了一系列控制标准，对处理模式的选择、设备建设、技术控制、排放标准等进行了分类规定。

　　第五，计划纲要。2007年11月，国务院发布《国家环境保护“十一五”规划的通知》，在主要任务部分提出实施城市生活垃圾无害化处置设施建设规划。

　　同年，国家发展和改革委员会、原建设部、原国家环保总局联合印发了《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》，提出到“十一五”末期，在全国约90%的县城建立、完善生活垃圾收运体系等具体目标。

　　2012年4月，国务院办公厅发布《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》。相较“十一五”规划，“十二五”规划有以下亮点：一是提出“政府主导、社会参与”；二是全面推动生活垃圾分类试点；三是首次提出完善收转运体系；四是加大垃圾处理的资金投入和财政预算；五是给每个省份制定详细目标。

　　2016年12月，国家发展和改革委员会、建设部联合印发了《“十三五”全国城市生活垃圾无害化处理设施建设》。相较“十二五”规划，“十三五”规划提出强化创新引领，推广“互联网+资源回收”等新模式。

　　纵览新中国成立以来城市生活垃圾治理政策文件（不包括地方性法规），可以发现：其一，20世纪80年代后城市生活垃圾治理才逐步得到关注，90年代中后期成为发展拐点；其二，垃圾治理模式由末端处理逐步向综合治理转型；其三，可操作化、精准治理正成为垃圾治理的目标之一。