一、财政金融体制：地方公共债务的运行基础

　　（一）财政分权：分税制下的税收分成

　　自1994年分税制改革以来，中国财政分权制度就以分税制为特点。分税制试图以分级分税、分级预算来稳定中央和地方财政关系，其制度的核心是确立各级政府的税收收入范围。具体地，分税制有以下两个特点。

　　第一，在中央与地方财政收入划分上，税收收入的分成逐渐成为主体，且地方的税收收入分成占比在2007年后逐步上升。

　　第二，省以下普遍实行税收分成办法，且地方分成规则差异巨大。中国的分税制本质上是一个税收弹性分成契约系统，该契约保留了足够的弹性，可以适应不同地区差异化的经济发展水平和财力水平。

　　税收分成制度的特殊性在于，它没有改变地区税收负担（意味着税收扭曲程度不变），但是却改变了政府财力水平。由于税收与债务是政府筹资的两个主要手段，因此税收分成变动难免会引发政府债务水平的相应变动。

　　（二）金融分权：显性集权和隐性分权并存

　　在中国这样的大国，地方政府为推动辖区建设，会通过制度安排积极参与金融资源的分配，由此产生金融学界所提出的“金融分权”问题。

　　分税制改革以来，金融体制发展历经以下三个时期。第一个时期是1994年至1997年，银行系统管理采取“条块管理、以块为主”的模式，地方政府对辖区内银行拥有人事任命权，从而可以直接干预银行贷款方向和资金规模，此阶段呈现金融分权的特征；第二个时期是1998年至2002年，银行体系实行垂直化管理，地方政府难以插手金融管理和金融资源分配，金融体系的独立性大大加强，此阶段呈现金融集权的特征；第三个时期是2003年至今，地方政府对金融资源的争夺采取隐性化方式，将金融资源转移到地方政府青睐的项目建设上，此阶段呈现显性金融集权和隐性金融分权并存特征。

　　地方公共债务规模的持续增长，与地方政府所能获得的金融资源支持密切相关。2005年之前，地方公共债务表现为被动负债，主要与县乡财政困难问题相联系；但2005年之后，地方政府表现出主动债务融资的特征。

　　根据上述分析，为下文研究地方公共债务增长原因，我们归纳出反映我国财政分权和金融分权制度的两个典型事实：一方面，地方政府公共预算收入主要来自税收分成；另一方面，地方政府借助公共债务进行融资受到的金融约束小。

　　二、理论分析

　　（一）基准理论模型

　　在中国目前的经济社会环境中，如果地方政府不受金融部门的融资约束，税收分成对地方政府债务依存度存在正向影响，即当地税收分成比例越高，其债务依存度也越高。如果地方政府没有当地金融部门配合，那么即使增加地方政府税收分成比例，地方政府也难以扩大债务规模。上面的分析阐述了财政与金融制度是如何结合在一起影响地方政府债务规模增长的，我们可以总结为以下命题：

　　命题1：如果地方政府不存在融资约束，税收分成对地方政府债务依存度具有正向的刺激效应，即地方政府税收分成率的提高会刺激当地政府提高债务依存度；如果地方政府存在融资约束，那么即使提高税收分成比例，财政刺激也不会导致地方政府债务依存度上升。

　　与债务依存度一样，地方政府负债率也同时受到财政制度和金融制度的影响，具体如下：

　　命题2：如果地方政府不存在融资约束，税收分成对地方政府负债率具有正向的刺激效应，即地方政府税收分成率的提高将促使当地政府提高负债率；如果地方政府存在融资约束，那么即使提高税收分成比例，财政刺激也不会导致地方政府负债率上升。

　　宏观税率不改变税收分成对地方公共债务依存度、负债率的正向刺激效应，但随着宏观税率由低变高，上述正向刺激效应先加强、后减弱。

　　（二）理论模型的解释

　　通过理论模型推导发现，当地方政府不受融资约束影响时，税收分成对地方公共债务依存度和负债率均有正向刺激效应，其制度解释如下。税收分成比例的提高导致地方政府融资能力上升、发债动机增强，在隐性金融分权创造的弱融资约束条件下，刺激地方公共债务增长。

　　从理论模型的分析中还可以看到，税收分成对地方公共债务的作用程度受其他因素影响。

　　第一，宏观税率（τ）的影响。

　　根据前述分析，当宏观税率提高时，税收分成对地方公共债务增长的正向影响先增强后减弱。原因在于，当地方宏观税率较低时，本地财政收入有限，地方政府为了满足支出需求进行债务融资的愿望比较迫切，因此会强化税收分成对地方公共债务增长的正向刺激效应；而当宏观税率达到一定程度后，债务融资与税收收入的互为替代作用使得税收分成对地方公共债务增长的正向刺激效应有所减弱。

　　第二，增长效果（γ）的影响。

　　当经济增长率提高时，税收分成对地方公共债务增长的正向影响会随之加大。这表明，当地方政府扩大债务发行能得到较好的增长效果时，会激励地方政府扩大债务发行，税收分成对地方公共债务增长的影响程度会加大；反之则会减弱。

　　第三，跨期偏好（ρ）的影响。

　　跨期偏好提高时，税收分成对地方公共债务增长的正向影响会随之加大。ρ为时间偏好率，即为不同期效用的贴现率，ρ越大说明经济主体越重视当期效用而轻视未来效用。上述结果表明，地方政府如果重视短期经济效果，那么税收分成对地方公共债务增长的影响程度会加大；反之则会减弱。

　　上述理论研究是对复杂现实的抽象和简化，理论与实际是否一致，有待验证。以下对理论模型所得主要结论进行实证检验，为理论分析提供经验证据。

　　三、实证方法和数据说明

　　（一）计量模型设定

　　依据前述理论分析，并参考相关文献， 我们使用适用于面板数据的固定效应模型估计方法，实证检验分税(即税收分成)对地方公共债务增长的影响。

　　（二）数据说明

　　本文使用的地方公共债务数据来自近期相关文献采用的数据，税收分成数据来自《中国税务年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》和《全国地市县财政统计资料》等，其他变量的数据来源除了上述统计资料还来自《中国城市统计年鉴》、国泰安数据库（CSMAR）、EPS数据平台的中国金融数据库、各省份省政府年度工作报告以及各省开展相关财税改革（省直管县和营改增）的文件等。受数据可得性限制，样本数据是2006—2013年面板数据。变量设置具体如下：

　　1.被解释变量。实证分析所用被解释变量为地方公共债务变量，为与理论模型保持一致，采用两种度量方法，分别为“债务依存度”和“负债率”。两类度量方法都依赖地方公共债务余额这一变量。我们使用地级市（含下辖县区）层面融资平台公司有息债务余额（包括短期借款、应付票据、应付短期债券、长期借款以及应付长期债券）的合计金额代表地方公共债务余额。

　　2.核心解释变量。本文的核心解释变量为市县加总的税收收入分成，即市县层级在该省的税收收入分权程度，衡量的是中国各省份与其下辖市县之间的税收分权。

　　3.控制变量。（1）经济发展水平。（2）城镇化水平。（3）金融发展水平。（4）产业结构。除了上述变量，我们在稳健性检验和延伸分析中，还考虑了地方官员变动(省委书记和市委书记变动哑变量）、相关财政体制改革(省直管县改革哑变量)、宏观税率、金融分权度以及经济增长目标（包括GDP增长目标和全社会固定资产投资增长目标）等。

　　四、实证结果及分析

　　（一）基准回归

　　我们主要参考固定效应模型的回归结果进行分析。可以发现，税收分成与地方公共债务水平显著正相关：税收分成率每提高1单位，债务依存度相应提高约9个百分点、负债率提高约7个百分点。上述基准回归结果与理论模型结论相一致。考虑到税收分成对地方公共债务的影响可能存在时滞，我们将核心解释变量设为税收分成滞后一期值，结果显示税收分成对债务依存度和负债率的滞后效果不显著。

　　其他控制变量估计结果如下：金融发展水平呈现显著的正向影响，这是因为较高的金融发展水平为地方政府通过融资平台举债等提供了更为便利的融资环境；经济发展水平、城镇化水平等其他变量对地方公共债务的作用不稳健，原因可能是经济发展程度与地方公共债务之间存在非线性关系且存在区域异质性等。

　　（二）稳健性检验

　　1. 考虑异常值影响

　　基准回归中虽然排除了直辖市可能产生的影响，但不能排除某些省份的地级市的数据存在异常值进而影响估计结果的可能性。为此，我们在回归中逐一剔除某一省份进行回归估计，通过观察税收分成变量的回归系数是否发生显著变化，排除基准回归结果受异常值影响的可能性，结果显示：逐一剔除某一省份的估计结果与基准回归结果基本相同（回归系数未超出基准回归系数的置信区间），表明基准回归结果不受异常值影响，即税收分成对地方公共债务的正向刺激作用在全国各地区普遍存在。

　　2. 考虑财政体制改革

　　省直管县改革赋予县级政府更高的财政自主权（财政收入分成比例和支出责任等），因此有可能改变地方政府的整体债务水平。经检验，省直管县改革（pmc）对地方公共债务水平有正向作用，但不显著。同时，税收分成变量的估计系数与基准回归结果保持一致，表明考虑相关财政体制改革不改变基准回归结果。

　　3. 考虑官员变动

　　党委书记（省委书记和市委书记)的周期性变动可能会干扰基准回归结果。经稳健性检验，省委书记变更(pcps）对负债率有显著的正向影响，市委书记变更（ccps）对债务依存度和负债率没有显著影响；同时考虑省委书记和市委书记的变更，发现税收分成变量的估计结果与基准回归结果保持一致，税收分成率的提高仍显著促进地方公共债务水平的提高。上述结果表明，考虑地方主要官员变动，不影响基准回归结果。

　　4. 变换计量方法

　　虽然市县加总的税收分成变量产生的内生性问题较小，但不能据此推断基准回归结果完全不受内生性问题干扰。为此，我们尝试使用税收分成的偏离度作为工具变量，即当地当年税收分成与全国其他省份（除本省之外）税收分成平均值的差值。使用工具变量估计，发现：一方面，工具变量满足上述的相关性假设（第一阶段回归里工具变量的系数显著为正）和排他性约束假设（第一阶段的排他性约束F检验值的P值为0），表明工具变量估计方法的模型设定无误；另一方面，根据第二阶段的回归结果，税收分成变量的估计系数仍显著为正，与基准回归结果保持一致。

　　此外，我们还尝试利用省直管县改革和营改增改革提供的准自然实验，运用双重差分法（DID，又称倍差法）进行回归估计，实证结果也与基准回归结果相符。上述结果表明，进一步控制内生性问题，基准回归结果仍是稳健的，税收分成与地方公共债务水平显著正相关。

　　5. 其他检验

　　利用其他口径数据，将样本数据的时间跨度扩展到2006—2017年，重复基准回归，实证结果与表2的基准回归结果保持一致。将核心解释变量由税收分成比例换成一般预算收入分成比例，实证结果也与基准回归结果相符。

　　（三）延伸分析

　　1. 考虑金融分权

　　扩大金融分权导致地方政府融资约束变弱，促使税收分成对地方公共债务增长产生更为强烈的正向影响。

　　2. 考虑宏观税率

　　不论被解释变量是债务依存度还是负债率，税收分成的估计系数从低税负组到高税负组都表现出一个“先升后降”的过程，甚至在低税负组和高税负组没有通过显著性检验，但在中税负组中税收分成的估计系数均显著为正，这与理论模型中数值模拟展示的倒“U”型效应高度一致。

　　3. 考虑增长效果

　　我们分别使用省政府年度工作报告中的GDP增长目标（变量gdpobj）和全社会固定资产投资增长目标（变量investobj）代表增长效果，将其与税收分成变量进行交互，发现交互项的系数均显著为正，表明增长效果越好，税收分成对地方公共债务规模的正向影响越强，与理论模型的分析结论保持一致。

　　结论

　　本文主要结论如下：第一，弱金融约束下，税收分成刺激地方公共债务增长。结合理论和实证两方面研究结果，税收分成对地方公共债务依存度和负债率均有正向刺激作用，金融分权进一步增强税收分成对地方公共债务增长的正向影响。考虑异常值问题和相关财政体制改革或变换计量方法等，上述正向刺激作用仍存在。第二，税收分成与地方公共债务规模之间的关系受其他经济社会变量（宏观税率和增长效果等）影响。根据理论分析和实证结果，我们发现，宏观税率不会改变税收分成对地方公共债务依存度、负债率的正向刺激效应，但会使上述正向刺激效应呈现出倒“U”型形态；增长效果越好，税收分成对地方公共债务依存度和负债率的正向刺激效应越强。

　　结合上述研究结论，我们认为以下措施有助于有效管控地方公共债务规模、防范化解债务风险。第一，加快建立中央和地方新型财政关系。第二，建立适合新时代要求的地方政府投融资体制。第三，明确各级监管主体，建立地方公共债务管理的长效协同机制。

    （作者单位：毛捷，对外经济贸易大学国际经济贸易学院；刘潘、吕冰洋，中国人民大学财政金融学院。《中国社会科学》2019年第9期。中国社会科学网 闫琪/摘）