在一个完善的住宅市场上，合理的住房供给结构不仅是增量与存量、商品房与公共住房并存，还应是租与售并存，多元化的住房供给结构才能满足国民多层次多样化的住房需求，形成住房投资与消费的良性循环。　　　　

　　各国住宅自有率和租房率  

　　无论是经济发达的欧美地区，还是发展中的亚非拉地区，租赁住房始终是住宅市场不可或缺的组成部分。　　

　　例如，美、英、法、德、日仍有相当一部分居民是住在租赁住房里。而且越是大城市、明星城市的房价越高，住房的自有率就越低。如日内瓦的住房自有率只有14%，柏林只有12%（表1）。　　

　　相比而言，中国“只售不租”的房改政策，造就了84%的住房自有率，按照“六普”的数据，城镇居民基本实现了户均一套房，人均住房面积达到32.7平方米，似乎已接近发达国家的水平，但供给结构性短缺、租赁市场欠发达，加之住房资源的错配（城镇间供过于求与供不应求并存、多房户与无房户并存）在一定程度上都加剧了供需矛盾，进而推动城市房价的快速上涨。　

　　A 政府不是供给主角　　

　　进一步分析各国的租赁住房市场不难发现：政府并不是租赁住房供给的主角。　　

　　通常，只有10%—20%公共租赁房是由政府提供的，如美国的public housing和欧洲的social housing，且主要是面向低收入、住房困难、残疾和单亲家庭，而更多的安全、舒适和可支付的租赁住房则是由非盈利组织、住房合作社、房地产信托基金、保险公司和私人业主提供的，他们是租赁住房市场不可忽略的力量。　　

　　在法国，2009年其住房存量为3310万套，其中58%为自有住宅，42%为租赁住房。在租赁住房的市场上，私人小业主提供的租赁房占比高达53.9%，HLM（低租金住房管理机构）占34.5%。　　

　　在韩国，截至2010年住宅存量为1468万套（包括80万套空置住房），住房自有率为61.3%（但首尔的住房自有率只有51.2%），租赁住房占比38.7%。在租赁住房市场上，韩国政府从1988年开始启动公共租赁房项目，计划到1992年共建200万套租赁房，其中包括25万个为10%最低收入家庭建设的永久性租赁房，但实际只建成了19万个单位。此后历届政府不断兴建了一些公共租赁住房，目前政府提供的公共租赁房有80.5万套，占全部住房存量的5.5%，占租赁住房总量的14.2%。　　

　　在美国，2010年住宅存量为1.3亿套，扣除空置房外，自有住房为7479万套，自有率为66%，租赁住房为3704万套，租房率为34%。美国政府于1937年开始为低收入群体兴建的公共租赁住房，到2004年累计建造了140万套，占租赁市场的4%左右。而建筑丑陋、管理混乱、贫困人口集中和犯罪率高等多种诟病使得越来越多的人远离公共住房。2010年，全美只有120万个低收入家庭居住在政府提供的公共住房里，330万低收入家庭居住在有政府补贴的私营租赁住房，这既包括政府从供给面入手对私人业主提供的补贴，也包括从需求面入手为低收入家庭提供的住房券。　　

　　为什么政府不是租赁住房的主要供给者，甚至为低收入群体兴建的公共租房也比较少？其主要的原因在于：　　

　　政府兴建租赁住房的前期投入较大。除大量的土地和资金投入外，建设工期长，从土地开发、规划、施工建设到竣工入住少则一年，多则两三年。　　

　　租赁住房的后期配套和管理成本可能会更高。政府兴建的公共租赁房多选择地段较偏远的城乡接合部，以降低土地成本。这些偏远地区交通不便、商业、医疗、教育服务设施不配套，要解决公共基础设施配套的问题，政府的后续投入成本也是不可低估的。住房总是与人们的生活和就业联系在一起的，出行难、就医难、孩子入托上学难，这都使得政府兴建的公共租赁房的吸引力大打折扣。　

　　总以行政指令来搞保障房建设，而不是根据市场的需求来配置资源，让许多中小城市承担过多的保障房建设指标，这不仅无助于缓解大城市住房难的问题，还会加剧土地住房资源配置的扭曲。　　

　　这些都表明：以“搞运动”的方式搞公共租赁房建设，只要数量不要质量；只建房子，不建配套设施；只重前期开发建设，无视后期的管理服务，都会给保障房建设带来诸多负效应。

　　B 保驾租赁房　　

　　租赁住房具有收益率低、回收期长和管理成本高的特点，这常使许多民营资本或投资者望而却步，为鼓励私营部门租赁住房的发展，各国政府多采取了多项优惠政策和措施：　　

　　一、税收激励　　

　　在法国，政府为鼓励民间资本进入租赁住房市场，多提供税收减免政策：自1984年以来，政府推出私营租赁房投资刺激计划，私人业主至少要提供6-9年租赁房服务，就可按投资额的一定比例享受所得税减免，如2011年减免所得税税率为投资额的13%，减税期为9年。节能环保的住房减免税率更高，可达到22%。　　

　　以加速折旧的方式鼓励私人投资。私人业主的租赁住房的支出可抵扣个人所得税，这类支出包括：投资贷款的利息支出、维修费和管理成本等，2012年最高减税额为10700欧元。如果业主的租金收入低于15000欧元，无论支出多少，可享受30%的减税额。　　

　　从需求面入手，政府为居住在私营租赁房的低收入家庭提供租金补贴。　　

　　在德国，政府为鼓励个人和公司投资租赁住房主要有三大举措：实行税收减免，年减免税率为2%，期限50年；一些老旧租赁房减免税率为2.5%，期限40年。加速折旧。减免10年的资本利得税。　　

　　在韩国，政府对私营租赁房供给的补贴是全方位，包括土地价格的补贴、利率的补贴和对承租人的直接租金补贴。　　

　　二、金融扶持　　

　　法国地方政府可提供担保，提供低于市场利率的贷款，土地贷款期限为50年，租赁房开发贷款为40年，但其租金水平和承租人的收入要符合政府的基本要求。　　

　　韩国政府为鼓励租赁住房的供给，于1981年由国土、交通和海洋事务部发起设立了国民住房基金，2004年成立了住房信贷担保基金，为开发租赁性住房提供长期、低息金融服务，包括“先租后买”式住房。　　

　　三、法律保护　　

　　为保护私人业主和承租人的利益，各国政府出台诸多法律法规来协调规范租赁关系。法国于1948年逐步取消了租金管制，可参照3-6年租金指数调整租金，或在房屋状况得到改善时可适当调整租金水平。法律规定租赁房的维修和各项设施使用支出由业主和承租人承担。　

　　德国的法律规定房主只在承租人不支付房租、损坏财物、有反社会行为或房主要将租赁房改为自住和出售时方可终止租赁合同。在无补贴的租赁房市场，初始租金的确立要参照近4年当地同类住房的租金水平，政府虽取消了租金管制，但仍保留租金上浮上限，3年内涨幅不得超过20%。节能环保改造后的绿色住房可适当提高租金。　　

　　韩国有《承租人保护法》，依据此法，标准的住房租赁合同是2年，承租人无权随意更改合同。在重新修订合同时，房租可以上浮但浮动上限每年不得超过5%。这在保护业主利益的同时也保护了承租人的利益。　　

　　（作者为中国社会科学院经济研究所研究员，文章有删节）

(中国社会科学院经济研究所网络中心供稿)