作者简介：张君辉(1971- )，男，辽宁辽中县人，东北师范大学副校长，高等教育研究所所长，吉林 长春 130024

　　内容提要：当前我国高等教育综合改革正进入实质推进期，政府旨在通过简政放权来构建高校与政府之间的新型治理关系，进而扩大高校的办学自主权。2004年开始的日本国立大学法人化改革产生了很大影响，其系统化的顶层规划和设计、政府对高校相对灵活的财务与人事管理方式、严格规范的监督与评价机制以及强化高校内部治理等经验举措，对我国当前调整构建政府与高校之间新型治理关系提供了有益借鉴。

　　关 键 词：教育综合改革 简政放权 治理关系 政府 高校

　　当前我国正进入高等教育综合改革的实质推进期，旨在通过政府简政放权，扩大高校办学自主权，强调通过竞争与绩效提高高等教育质量。这一大的改革背景与日本国立大学法人化改革的背景相似。2004年日本实施的国立大学法人化改革就是以市场为导向，通过文部省下放权力，来提高高校办学质量与效益的教育改革。

　　一、日本国立大学法人化改革的动因

　　日本现有783所大学，其中国立大学仅为86所，约占所有大学比例的11%(2013年文部省数据)，但是仅占11%的大学却培养了日本近70%的博士研究生和几乎所有的学术人员，并占据着政府大多数的资源[1]。因此，对国立大学进行改革将对日本国内大学的结构与运行机制产生深远影响，甚至会改变整个日本高等教育体系。

　　(一)新公共管理主义的影响

　　新公共管理主义改革理念以效率为导向，关注高等教育的市场化导向，强调权力下放与问责，通过契约与私营化管理强调高等教育服务社会、服务学生的功能。新公共管理主义关于绩效与竞争的目标一直影响着全球高等教育领域。日本高等教育领域也受到新公共管理主义的影响。一直以来，日本的高等教育改革都追随着西方几个主要国家的教育模式，从明治时期追随德国教育集权主义模式，到二战时期追随美国民主化治理模式，再到2004年以来法人化改革追随新公共管理主义模式。从时间的滞后上看，国立大学法人化改革反映出日本政府对此次改革的被动与迟疑[2]。

　　(二)日本国内各种矛盾的助推

　　日本国立大学法人化改革前，国内社会存在着各种矛盾，比如日本社会不断变化的经济环境与高校输出不适应市场需求的人才之间的矛盾，商界的大力发展与高技能人才缺乏之间的矛盾，高校入学人数减少情况下政府仍然坚持生均拨款模式与高校办学经费日趋紧张之间的矛盾，学生功利化学习动机与知识型社会理念的矛盾等等。因此，在国内各种矛盾的重压下，日本教育改革迫在眉睫。

　　(三)日本国内的政策导向

　　日本首相桥本龙太郎1997年开展的内阁行政改革，主要围绕政府转变职能，中央下放权力而开展；1998年小渊惠三执政，内阁决定以每年10%的比例削减公务员人数，国立大学的教职员都是国家政府的公务员，这对国立大学必然产生深刻的影响；2001年，文部省开展的“日本迈向二十一世纪教育改革计划”、“富山计划”和“特色大学教育支撑计划”[3]，都是政府为了提高高等教育质量引入竞争机制，让大学之间通过竞争赢得更多的资源。文部省的相关政策将国立大学导向以追求效率、提高自身竞争力为目标的教育与科研活动，高等教育机构在各种重压下越来越多地参与到商业领域中通过一些营利性活动来填补资金缺口。

　　在此背景下，2004年日本国立大学开始了以市场化为导向的全面教育改革，本次改革以效率、分权、绩效为出发点，通过赋予国立大学独立的法人地位，在引入顶层设计的前提下，给予大学更多的自主权，尤其是财政权和人事权，将学生与科学研究更多地看成是一种商品，高校之间通过提高效率、提升质量来竞争资源，来培养更多技能化、适应市场需求的人才，同时引入监督与评价机制，对放权后的国立大学法人的各项改革效果与办学过程进行评价。

　　二、日本国立大学法人化改革的亮点

　　日本国立大学法人化改革始于2004年，以6年为1个周期，改革之所以影响巨大，很大程度上取决于系统化的顶层设计、放权后灵活的财务与人事管理方式、以校长为核心的内部治理结构以及放权后严格规范的监督与评价机制。

　　(一)改革的顶层设计

　　日本文部科学省(MEXT)于2004年4月颁布了《国立大学法人化法》(NUCA)。法令赋予国立大学独立的法人地位，通过简政放权给予大学更大的自主管理权，并期望未来几年，大学可以通过制订战略计划来改善教育水平与研究层次。此次改革的一个重要特点就是文部省要求各国立高校设定各自的中期改革目标与规划，并将目标与规划提交评估委员会咨询意见，最后由文部省审批。各高校首先需要拟定自己的目标与规划，然后提交评估委员会初审，初审后没有达到委员会预期目标的高校，在委员会的建议下重新修改中期目标与规划，直到评估委员会认为符合《国立大学法人法》第30条第3款规定的“中期目标应包括提升教育与研究的质量，改善与简化运行程序，改善财政状况和实施自检与评价”的要求，并具有操作的可行性，最后再提交文部省审批。

　　各国立高校的中期目标与规划都在文部省顶层规划基础上进行设计，文部省会有一个核心的理念与要求。第一轮法人化改革过程中，各国立高校按照文部省的要求，于2003年9月前将各自的中期目标与规划提交给评估委员会咨询意见，但是咨询委员会认为他们的改革措施太中规中矩，太过温和，对各大学的规划与目标不满意，于是当时国立大学法人中的85个修改了他们的提案，37个设定了量化目标，32个设定了目标实现的时间表(见表1)。最终，2004年评估委员会采纳了他们的提案，并于2004年6月3日由文部省获批[4]105-125。

　　日本国立大学法人化改革已进行到了第二轮(2010年-2016年)，文部省2014年3月发布了新的国立大学改革第三轮规划(2016年-2022年)，这段时期的规划旨在通过改革使国立大学在保持特色与优势的基础上，通过构建改革框架，鼓励自治，适应社会，创造价值，以实现机构运行与资源分配的最优化(具体目标与规划的预期见图1)[5]。从提前发布的规划与目标导向上可以看出，政府对国立高校第3轮改革进行了统筹规划，让各高校制定的规划与目标的核心理念与顶层目标形成关联与统一，各高校都围绕顶层的核心理念以高效、快捷的方式实现目标。

　　(二)财政资源管理权的下放

　　国立大学法人化改革的另一个主要特点就是取消统一的国立大学特殊账户，解除政府对国立大学基本运营拨款的使用限制，以每年1%的比例降低总基本运营拨款额，提高竞争性拨款份额，鼓励大学通过与企业合作赢得更多的收入。

　　图1 国立大学第三轮改革期的目标与规划导向[5]

　　法人化改革前，国立大学的办学经费几乎全部来自国家的国立大学特殊账户拨款。特殊账户的资金来源包括转入的部分国家总收入(比如2003年国家收入的54%)和高校自己的各项收入(包括注册费、学费、附属医院的收入等)。原则上，高校自己的各项收入都转入国家的国立大学特殊账户，政府对每所国立大学的拨款份额根据教育情况与学生全工时计量公式法来计算，并考虑其自身的创收情况(政府对其创收的使用情况也有诸多限制)，对其进行拨款，并且这种拨款资金必须专款专用，如果拨款在年终仍有剩余，国立大学需将办学拨款余额返还给日本政府。如果高校前一年返还了部分拨款，那么政府在下一年度就会减少对此高校的拨款额度。这种拨款模式实际上极大地鼓励了国立大学用完、用尽年度所有预算资金，降低了办学的资金使用效率，造成了资源配置的浪费。

　　国立大学法人化改革后，政府取消了国立大学统一账户，国家的拨款模式改为总额拨款(整笔拨款)，基本运营拨款由三部分组成，拨款的各部分额度根据国立大学法人评价委员会对国立大学的年度评价结果决定，政府的基本运营拨款的使用不指定领域，大学可自行支配这笔资金的使用流向，同时不严格限制各自创收的使用情况，各大学可根据自己情况将资金用于支付教职员的薪酬等方面。与法人化改革前最大的不同就是，那些办学出现财政赤字的大学，不再可能从政府那里获得拨款来填补自身的财政赤字，而那些有财政盈余的大学可将此盈余留存于下学年使用。国立大学法人化财政管理改革的另一特点就是政府加大投入竞争性拨款份额，引入了绩效基础上的奖励性拨款，希望各高校通过提高质量获得更多的办学经费(见表2)。从文部省公布的数据显示，国家对国立大学法人的一般性办学拨款从2006年757.3亿人民币降至2012年的696.8亿人民币，持续保持国家计划拨款的下降，另外两项拨款也持续降低，而在绩效基础上的奖励性拨款从2010年的53.5亿增至62.6亿[6]，这些拨款的提高是政府对大学提高教育质量、促进科学研究的一种激励手段。另外，政府持续的削减开支，以及政策导向上鼓励大学与企业合作，也使大学越来越重视自我创收，2009年数据显示，52所国立大学法人通过与企业合作所获得的外部总拨款比2004年增加100.58%[6]，可见各国立大学为了应对当前自负盈亏的状况，除了用提高质量和开展应对社会趋势的研究外，通过与企业合作赢得拨款也是普遍趋势。