作者简介：叶杰(1987- )，浙江丽水人，兰州大学管理学院博士研究生，研究方向为公共政策绩效分析；包国宪(1955- )，甘肃庆阳人，经济学博士，兰州大学管理学院院长，教授，博士生导师，研究方向为政府绩效管理、战略管理，甘肃 兰州 730000

　　内容提要：在教育制度创新方面，中国地方政府从未停止探索的步伐，但对这些创新的主体、动因、领域、外部参与和绩效，则缺乏足够的研究。本文以“中国地方教育制度创新奖”为基础，运用文本研究的方法，对近三届159个创新案例进行了整理分析。研究发现：我国地方教育制度创新还存在“应景”式的一窝蜂现象，创新具有被动和倒逼的特征；教育制度创新的地域分布和内容分布不够均衡；社会公众、政府自身和非营利性组织在促进制度创新中作用不大；创新的外部参与和教育资源投入不足。对此，应从现行教育制度的解释权、政府对公众需要的回应性、教育改革的“硬骨头”和制度创新的绩效分析等方面加以解决。

　　关 键 词：教育制度 创新 中国地方教育制度创新奖 文本分析　

　　标题注释：兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中国地方教育制度创新的实证研究”(编号：14LZUJBWYJ031)；国家自然科学基金资助项目“基于公共价值的政府绩效结构、生成机制及中国情境下的实证研究”(编号：71373107)。

　　一、问题的提出

　　“教育从本质上就应当是因地制宜，从各地的实际需要出发。自下而上的地方教育改革实践和探索，往往能够真正解决问题，具有生命力。因此，地方政府的教育创新具有十分特殊的作用。”[1]近年来，在教育制度创新方面，中国地方政府做了大量的探索性工作，取得了较多的成功经验。各种创新典范，也常常见诸报端。

　　学界对地方教育制度创新也给予了一定关注。曲正伟从宪法秩序的变化、分权改革的实践、改革路径的依赖三个方面论述了地方教育制度创新的制度环境，并以创新内容和创新过程为载体，指出了我国地方教育制度创新的理论特征[2]；从春侠通过学理和实践的梳理，揭示出我国地方教育制度创新的动力机制具有多元化的结构特征，而绝非仅仅为了“获利”[3]；还有学者针对地方教育行政体制的创新进行了专门研究，并从服务型政府、责任型政府、有限型政府、规制型政府四个角度凝练了当前我国地方教育行政制度创新的基本路向[4]。当然，也有学者通过案例研究的方式，提炼出我国地方教育制度创新的若干特点。比如董圣足通过对温州民办教育的考察，总结出了所谓的“温州模式”[5]。

　　总体而言，我国学界对于地方教育制度创新做了一些初步的探索，得出了一些较有思想深度的结论。然而，客观地说，我国地方教育制度创新的研究还处于起步阶段，特别是理论研究及其结论大多基于逻辑推演和经验观察，缺乏扎实的实证数据支撑。比如上述学者关于地方教育制度创新的动力机制与基本路向的研究因缺乏大样本的统计数据，其信度和学术价值就会降低。

　　从学科发展和知识积累的角度看，理论研究和实证研究应该并行不悖，相互促进。过于注重理论研究，可能会将科学研究转变为思辨研究甚至走向“玄学”，进而降低研究的解释力。在地方教育制度创新方面，在已有一定理论成果的背景下进行实证研究，提供经验数据，不仅可以检验已有的理论研究成果，更有助于推进该领域的持续研究。笔者认为，以下问题可能较有基础意义，也是本文着力关注的问题：当代中国地方政府到底进行了哪些类型的教育制度创新？哪些地方政府更热衷于创新实践？这些创新的动力从何而来？在创新实践中，是地方政府“孤军奋战”，还是有“外部援军”？这些制度创新的绩效怎样？

　　二、研究设计与展开

　　(一)研究方法与资料来源

　　本文选取“中国地方教育制度创新奖”作为资料来源。该奖由21世纪教育研究院等机构发起，自2008年以来，已连续举办3次。该活动的评选对象是“省、市、县地方政府或地方教育部门制订、实行的制度性变革和政策调整”。组委会始终坚持“非营利、独立、公正、参与”的原则，经过案例搜集、实地调研、网络投票等环节，三届评奖共产生了160个创新案例。根据评选要求，每项申报案例中都包含“创新背景”、“具体措施”和“实施效果”等三个部分。

　　为了以科学的研究方法对这些申报材料进行组织分析，得出富有本土特征的中国地方教育制度创新结论，本研究决定采取文本分析法。它是一种将文件中的文字及图像内容从零碎和定性形式转化为系统和定量形式的一种研究方法[6]。按照巴比的分类，也可以将其称之为内容分析法。该方法本质上是一种通过编码将原始材料(书籍、布告、网页等)转换成为标准化形式材料的过程[7]，转化的关键环节是变量抽取和属性归类[8]。笔者认为，只要能从“中国地方教育制度创新奖”申报材料中获取教育制度创新的相关变量信息，并将其合理归类，就可以描绘出中国地方教育制度创新的基本面貌，进而发现其中存在的各种问题。

　　(二)分析框架

　　戈夫曼首先赋予“框架”一词以理论意义，并将其定义为人们用来认识和解释社会生活经验的一种认知结构，它“能够使它的使用者定位、感知、确定和命名那些看似无穷多的具体事实”。[9]以“中国地方教育制度创新奖”申报案例为基础，笔者设置了教育制度创新的五要素分析框架，模型如图1所示。

　　图1 五要素分析模型

　　模型构建的逻辑如下：随着社会的快速发展和教育实践的不断推进，教育领域内逐步出现了各种新问题、新情况，某些群体将其归因为教育制度问题，并通过各种途径作用于地方政府，希望它们进行制度创新，这样就产生了教育制度创新的动力。地方政府根据当地实际、自身条件和对问题的理解，设计、实施相关制度创新并对其进行范围设定。在此过程中，在政府的主导下，某些外部群体也会参与其中并发挥相应功能。在它们的共同作用下，制度创新引发各群体的变化，产生不同方面的绩效。

　　1.创新的领域。即要了解创新回应了哪些教育领域的问题，哪些领域比较受地方政府重视，哪些又得不到应有的关注。分析创新的领域，可以了解地方政府对于当地教育问题的认识和理解，并在一定程度上可据此判断该地区教育问题的集中点、教育工作的着力点和教育发展的大致水平。

　　出于对文本研究方法的尊重，我们依据并整合了三届创新奖的“评选类别”，共设定了地方教育行政制度改革、农民工子女教育政策创新、义务教育均衡发展、学前教育体制改革、发展职业教育的改革、高等教育管理体制改革、促进民办教育发展的改革、素质教育的制度改革、考试制度改革、农村教育改革、其他教育制度创新等11个创新领域。

　　2.创新的动因。政府创新常常是组织内外两方面因素共同作用的结果，创新的动因既存在于客观的制度环境之内，也存在于主观的内在需求之中[10-11]。因此，分析创新的动因，就可以据此了解该地区教育制度创新的促发者、制度创新的现实逻辑、教育改革的基本类型和教育改革的主动程度。

　　我们依据利益相关者理论，对与教育制度创新有紧密关系的利益相关者进行了360°的全方位的审视。很显然，涉及地方教育制度创新的主体主要包括学生及家长、各级学校、地方教育行政部门、地方政府、上级政府、下级政府以及各类非盈利性组织(NGO)。这些主体出于自身所受的激励、约束、利益、价值和认知，会采取引诱、强制与谈判等措施提出创新要求。据此，笔者分别设立了上级政府压力、社会公众需要①、组织发展需要、管理对象触动②、NGO促动等5个创新动因类别。

　　3.创新的主体。即要了解是谁发起并实施创新制度，它们属于哪个层级、哪个区域。分析创新主体的行政层级，实际上是要了解教育制度创新的“外扩度”，也即实施创新的行政地域范围。不同层级的政府对教育承担的责任和自身的行政条件是不同的，因此，分析创新主体的行政层级有助于理解我国教育管理体制的现状和问题。而分析创新主体的所属区域，是想探究经济发展水平和教育制度创新间的相关性。

　　根据《宪法》对地方行政区域的划分，我国地方政府包括省、市、县、乡四个层级，而在现实中，这种划分又不是绝对的，比如计划单列市就属于副省级行政建制。考虑到行政层级在我国具有复杂的政治经济意义，笔者将地方政府的行政层级细分为省市区、省会城市、副省级城市、普通地级市、市级区、县市、乡镇等7个类别③。对于创新主体的所属区域，本文按照国家统计局的分类，将全国32个省级区域划分为东部、中部、西部和东北4个部分。

　　4.创新的外部参与。即要了解除了教育系统④之外，还有哪些群体参与到教育制度创新中来。外部参与是教育制度创新的应有之义，也是制度创新的第二动力和制度运行的必要支撑，更是制度绩效的重要保障。设置这一观察点，就是要通过对教育制度创新的分析，检测地方政府究竟有没有执政勇气和智慧解决教育改革封闭性问题。

　　以利益相关者与合作治理理论为基础，本文设置了7类外部参与主体。从理论上讲，教育活动与教育事业的参与者除了教育行政部门、学校和学生三类主体外，还应包括社会、市场和学术界。在初步研读了创新奖的申报材料后，结合教育实践，笔者将社会具体化为家长、社区和志愿者三类，将市场细分为企业和社会办学力量。同时，申报材料显示，国外学校也参与到了个别创新案例中，因此笔者也将其作为一个独立类别。

　　5.创新的绩效。即要了解教育制度创新后产生了什么效果和影响。对于绩效的考察，不仅可以拨开制度变革和主体行为的重重迷雾，直达创新目的，更便于从政绩观和教育观的高度审视制度创新，为政策决策者检讨教育行政理念，调整相关政策提供依据。

　　根据生产理论，从事教育生产活动包含“投入、管理和产出”三个环节。从评估学角度看，三个阶段分别衍生出“投入型”、“过程型”和“产出型”三类绩效指标⑤，用以评价“教育资源的投入能力”、“教育资源的整合利用能力”和“教育活动与教育事业的发展水平”。为了从政绩观和教育观的角度分析地方教育制度创新，笔者又将“产出型绩效”划分为“教育活动产出”和“教育事业产出”两小类。需指出的是，申报材料信息量有限，出于对文本研究的尊重，本文对创新绩效的评估是以定性的方式⑥展开的。

　　(三)分类逻辑

　　人类社会具有无限的复杂性，而单个人的认识能力则是有限的。为了解决这一矛盾，韦伯提出了“理想类型”的概念，即“通过侧重突出一个或数个方面，并将从属于这些方面的大量混乱、孤立、分布极不均匀的个别现象综合为统一的想象图像而取得的形态”[12]。对于教育制度创新而言，其复杂性可能不亚于人类社会复杂性的平均值。为此，笔者采取了“分门别类”的方式对创新案例进行“逐一解构”。

　　然而，“理想类型”毕竟只停留在指导思想的层面，缺乏实践操作性。在“分析框架”中，创新的主体和创新的外部参与比较容易分类，而创新动因、创新领域和创新绩效则不易把握。这种困难不仅源于申报材料执笔风格的个体差异，也来自教育制度本身及实施过程的社会关联，更来自社会科学中完全互斥和完备的不可能性。为了尽可能减少分类产生的“效度污染”，使归类更加科学，标准更为统一，本研究遵循“只回一个家”、“以‘本’为本”、“以‘人’为本”和“边向前摸，边向后看”四种原则⑦。