摘  要：本文试图以“政策空间”和“行动策略”为理论框架，以北京市为例，探讨流动人口家庭在“两为主”“异地高考”“人口调控”等政策文本、政策部门、政策环境和政策资源所构建的政策空间内面临的教育困境以及采取的应对策略。研究发现：在北京市人口调控政策背景下，随迁子女的教育政策空间日渐紧缩，流动人口家庭面临“去”或“留”的教育困境，然而他们在子女求学和升学问题上并不是被动地接受种种制度安排，而是采取积极的行动策略，利用政策空间提供的诸多可能性，做出有利于自身发展的教育选择。

　　关键词：流动人口家庭；随迁子女；政策空间；行动策略

　　作者简介：张东辉，教育学博士，中国人民大学教育学院教授。

　　从20世纪90年代起，流动人口已经成为我国城市社会的一大特殊群体。据2010年第六次人口普查数据显示，全国范围内0-17岁流动人口随迁子女共有3581万，其中农村户籍的随迁子女有2877万，预计到2025年我国还将有1.5亿农村人口转移至城镇，随迁子女的数量将增至3700万以上[1]。随着“两为主”政策的推行，流动人口随迁子女已然是我国城市学生群体中特殊又重要的存在。教育部公布的2015年全国教育事业发展统计公报显示：全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女共有1367万人，其中，在小学就读1013.56万人，在初中就读353.54万人[2]。这些学生一方面享有法律上的平等受教育的权利，另一方面却受制于长期以来的以户籍制度为基础的教育资源分配，被迫在流入地和流出地之间进行抉择，求学之路充满坎坷和不确定性，突出地表现在入学和升学两个方面。

　　过去的20年来，尽管中央政府陆续出台与“两为主”“异地高考”等相关的政策[3]，一定程度上保障了随迁子女在流入地接受教育的政策合法性，然而现实中大量随迁子女在入学和升学方面依然面临重重壁垒，难以获得真正的“同城待遇”。究其原因，一方面各地方政府出台的具体政策对随迁子女在流入地入学和升学提出了严格的约束性条件，如“五证” “学籍”等要求对某些流动人口家庭来说构成了难以逾越的制度障碍[4]；另一方面，政策的执行很大程度上依赖于街道层面的政策执行者（street-level implementer），他们的执行意愿，对政策是否理解和认同，自身利益是否受到威胁等因素都会直接或间接影响政策的实施。已有研究表明：“两为主”和“异地高考”政策在执行过程中正是遇到了来自地方政府、教育部门、城市学校以及本地居民的阻力。[5][6][7]

　　近几年来，随着大城市人口流入量日益增多，2014年3月16日，中央政府发布《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，要求“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。北京、上海、广州这样的大城市纷纷采取了人口调控政策。北京市表示要“痛下决心遏制北京人口无序快速增长”，采取“以业控人”“以房管人”等多种措施，设置了2020年常住人口规模小于2300万的“红色约束线”，要求城六区的常住人口以2014年为基准每年降低2%—3%，到2020年力争下降约15%[8]。政策环境的变化虽然没有直接导致“两为主” “异地高考”政策文本的变更，但是对政策部门的执行、政策资源的配置、以及社会对流动人口的关注等方面都产生了不利影响。在人口调控的大环境下，北京市近年来先后关停了多所无办学资格的打工子弟学校，公立学校接纳流动人口子女的条件也越来越严格，门槛较以往大幅提高[9]。

　　在日渐紧缩的政策空间内，北京市流动人口家庭普遍面临着“走”还是“留”的教育困境。以往关于流动人口教育政策的执行研究大多采用“自上而下”的视角从政策制定和执行主体出发看待政策执行，把流动人口家庭看作是被政策影响和牵制的客体，忽略他们的主动应对策略，因而也忽略了影响政策执行的“自下而上”视角。事实上，经过十几年或数十年的打拼，中青年外来务工人员在流入地逐渐安顿下来，并积聚了一定的经济、政治和社会资源。虽然流动人口家庭在城市社会整体上处于弱势地位，然而在面对随迁子女的求学和升学问题上并不是被动地接受种种制度安排，而是采取积极的行动策略，利用政策空间提供的诸多可能性，做出有利于自身发展的教育选择。本文试图以“政策空间”和“行动策略”为理论框架，以北京市为例，探讨流动人口家庭在“两为主”“异地高考”“人口调控”等政策文本、政策部门、政策环境和政策资源所构建的政策空间内面临的教育困境以及采取的应对策略，旨在勾勒出流动人口教育政策空间动态丰富的图景，揭示政策空间的复杂性和内在机理。

　　一、  理论框架：政策空间与行动策略

　　在社会理论界一直存在着两大流派，一是社会决定论，一是行动决定论。社会决定论者认为人的行为受到社会规范、社会制度的制约，个人的意志、主观能动性被淹没在社会结构之中，社会结构既独立于个人之外，又强加于个人的身上。而行动决定论者认为社会是由许多的个人组成的，所有的社会规范和社会制度都是这些个人有意识的行动的结果。每一种社会事实都是个人的情感、意志、理性、信仰的体现，是导致和实现社会变迁的因素。很显然，社会决定论过分地强调了社会事实对人的制约和束缚，而行动决定论过于乐观地强调了人的主观能动性[10]。

　　20世纪80年代兴起的以吉登斯、布迪厄等人为代表的新实践论对行动者视角进行了进一步的理论丰富，希望借助个体的“实践”来建构一种能够真正超越二元对立、彻底实现社会结构和个体行动融合的综合理论。吉登斯认为：结构不是外在于行动，而是反复不断地卷入行动的生产与再生产，结构就体现在行动者的连续行动之中，一方面它制约着行动者的行动，另一方面它也不断地被行动者利用并在行动中生产出来。结构与行动的关系就像语言（language）和言说(speech)的关系，语言设定了言说的规则，但是言说是话语者依据具体人际交往和场合进行的创造性发挥。规则不仅仅只是规定人们应该如何去适当地行事或说话，它们更是日常实践生产和再生产的条件与中介[11][12]。

　　布迪厄的“实践理论”进一步阐述了结构与行动间的融合，因而他的这一思想也被称为“建构主义的结构论”和“结构主义的建构论”[13]。结构主义认为在社会世界自身中存在各种客观结构，它们独立于行动者的意识和欲望，并能够引导或约束这些人的实践；而建构主义则认为在社会分析中要充分考虑行动者的感知、思想和行动模式的社会生成过程。在布迪厄看来，各种教条主义的二元困境之所以妨碍我们理解实践活动，就在于他们忽视了客观结构与身体化的性情倾向，也就是“场域”与“惯习”的辩证关系[14]。场域是一个争夺的空间，是由附带一定权力（或资本）形式的各种位置在历史上形成的一系列关系所构成，社会结构就体现在场域中。惯习是由“积淀”在个人身体内的知觉、评判和行动的各种身心图式，是社会行动者具有的、对应其在场域中特定位置的行动策略。策略并不是行动者凭空创造的，而是在他们的实践活动中逐渐培养形成的，因为人的能动性和社会结构都体现在日常行为之中，体现在人们熟视无睹、浑然不觉的平凡生活中。行动者的策略取决于他们在场域中的位置即特定资本的分配，场域中各种位置的占据者利用种种策略来保证或改善他们在场域中的位置，不断在场域中展开斗争。策略为结构所制约，又不断产生新的结构[15]。

　　在吉登斯的“结构二重性”观点和布迪厄的“实践理论”参照下，政策不仅仅是静态的规则、制度和结构，政策也是一种话语，表达了不同政策主体和政策客体的利益诉求，政策过程则表现为政策文本与各政策主体、政策客体之间的互动。一方面，政策文本的制定和发布意味着正式制度、规则的重构,并以各种文字形式和内容确定下来，构成了对政策对象的制约。另一方面，政策对象在受制于政策系统的结构性制约的同时，也在积极寻找有利于自身发展的机会，并采取相应的策略行为。因而政策对象不应被看作是被动的政策目标群体，而是具有主动性的行动者，他们既受到结构和环境的限制和约束，同时也会根据各自的利益诉求，按照既定政策系统的要求和暗示，采取特定的行为，表现出特有的行为取向，使得实际的政策过程充满了行动、事件、妥协和博弈[16][17]。

　　林小英认为：政策系统的结构性制约表现为政策部门的显性制约、政策环境的隐性制约、政策文本的程序制约和政策资源的实质制约。与此同时，她进一步强调：这些制约都是不完全的，如政策文本存在一定程度的可变通性，政策部门在执行中存在层级模糊性及行政自由裁量权，政策资源具有可交换性等特点，使得政策客体有机会采取反制约的行动策略。林小英把这种不完全性称之为政策系统中的“策略空间”，把行动者的反制约行为称之为“策略行为”[18]。策略空间的大小与政策规范的可变通性、政策资源的可交换性、政策部门之间可协商的机会与状态，以及行动者在政策场域中占据的位置和拥有的资本等密切相关。本文使用“政策空间”和“行动策略”的概念，前者比“策略空间”的含义广，既指涉政策系统中存在的可变通的空间，也包含其中的一系列制约性条件；“行动策略”类似于“策略行为”，但是以“行动”代替“行为”更能表达出行动者的主动性和策略的动态变化性。

　　本文力图在吉登斯的“结构二重性”观点和布迪厄的“实践理论”基础上，借鉴和发展林小英关于“策略空间”和“策略行为”的研究成果，从“政策空间”和“行动策略”的概念出发，研究流动人口家庭在日常实践中如何应对和突破“两为主”“异地高考”等教育政策的约束与限制，利用其提供的政策空间，积极采取行动，为自身创造生存和发展机会。