内容提要：改革开放以来，我国义务教育经历非均衡发展、非均衡向均衡发展过渡和均衡发展三个政策阶段。在这一进程中，义务教育均衡发展政策的动力机制、价值取向、过程保障和文化规则有着自身的演进逻辑。这一政策的未来走向，将以新型非均衡发展为动力机制，以“发展平衡”促进“机会均等”为价值取向，以每个适龄儿童少年均等享有良好教育为过程保障，以尊重和引导教育民意为文化规则，从而将形成均衡发展义务教育的新的政策框架。

　　关 键 词：义务教育均衡发展 基础教育 教育政策

　　作者简介：阮成武，安徽师范大学教育科学学院副院长、教授、博士生导师(安徽 芜湖 241000)

　　在整个基础教育体系中，义务教育具有基础性、先导性和全局性地位。在全面推进素质教育、不断深化教育改革的今天，义务教育均衡发展的合理性、现实性和紧迫性日益凸显。近年来，各级政府先后出台了一系列旨在促进义务教育均衡发展的政策，而对这一政策演进历程及其内在逻辑进行系统梳理与分析的研究尚不多见。十八大报告进一步将“均衡发展义务教育”作为全面建成小康社会进程中义务教育的战略性任务，标志着这一政策将实现新的重大跨越。为此，需要对这一政策演进过程、动因以及继承与发展的内在关系进行深入研究，以厘清政策演进的内在逻辑，找准深入推进义务教育均衡发展的现实基础、制约因素和政策目标，从而为确立均衡发展义务教育政策的未来走向，提供可资参照的发展脉络和理论坐标。

　　一、改革开放以来义务教育发展政策的演进历程

　　改革开放以来，我国普及九年义务教育的相关政策，按其发展目标、内涵和方式不同，可以分为非均衡发展、非均衡向均衡发展过渡和均衡发展三个政策阶段。义务教育均衡发展政策套嵌在这一政策变迁的历程之中，并表现出自身的阶段性特征。

　　(一)非均衡发展政策阶段

　　我国从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出普及九年义务教育，1986年颁布《义务教育法》，到2000年底全国85％的人口地区基本实现了普及九年义务教育。这一政策目标的实现主要是通过非均衡政策，由中央政府将发展基础教育的责任交给地方，各地根据不同经济社会发展情况分期分批实现的。早在1980年，《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》就提出要“根据各地区经济、文化基础和其他条件的不同，由各省、市、自治区进行分区规划，提出不同要求，分期分批予以实现”，“必须正确处理普及与提高的关系，各地应当首先集中力量办好一批重点学校，创造经验，典型示范。”1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》将非均衡发展作为教育发展的基本战略和方式：“必须鼓励一部分地区先发展起来，同时鼓励先发展起来的地区帮助后进地区，达到共同的提高。”相应地，全国分为三类地区分期分批普及九年义务教育，政策目标、进度要求和具体措施都体现出非均衡性。于是，“按照财政分级管理、分灶吃饭的要求，把义务教育的投资支出全部下划到地方财政——城市是市财政，农村是县、乡财政，由地方政府全部负责和安排对义务教育的投资，这就等于把实施义务教育的责任和义务全部交给了地方政府，从而使义务教育的普及与发展只能取决于各地区的经济发展，取决于地方政府的财政收支状况”[1]。1993年《中国教育改革和发展纲要》延续了这一政策，要求教育发展从各地经济、文化发展不平衡的实际出发，因地制宜，分类指导，鼓励经济文化发达地区教育率先发展。

　　(二)非均衡向均衡发展过渡政策阶段

　　“普九”目标基本实现以后，分级管理、分灶吃饭的财政和管理体制，使地区、城乡之间的义务教育发展差距越来越突出。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》制定的“新三片”政策，也体现出非均衡发展的路径依赖和政策惯性。随着农村税费改革试点的开展，以及减轻农民负担的政策推动，原先以县乡为主的义务教育投入机制和管理体制严重失灵，甚至连国家确立的“保运转、保工资、保安全”的底线都难以保住。加之，进城务工人员子女就学问题使义务教育均衡发展的要求更加凸显。

　　2002年，《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》提出：“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”，义务教育自此逐步向均衡发展转变。2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》和2006年新颁布的《义务教育法》规定“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”。2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》出台，国家及教育主管和相关部门出台了一系列促进义务教育均衡发展政策，核心是把推进均衡发展作为义务教育一项重要任务。比较而言，这一阶段政策具有过渡性，只是教育系统的部门政策，重点是遏制城乡、区域、学校之间差距，加快薄弱学校改造，尚未触及城乡二元体制和区域发展不平衡等深层次矛盾，没有上升为中央和各级政府及职能部门的整体推动的基本政策。

　　(三)均衡发展政策阶段

　　2010年，《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出“把均衡发展作为义务教育的重中之重”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》及相关部委的系列文件，确立深入推进义务教育均衡发展的指导思想、基本目标、政策措施和体制保障。党的十八大报告围绕办好人民满意的教育，提出“均衡发展义务教育”的新论断，实现了义务教育均衡发展政策的新的跃升。首先，从根本上改变了地方负责、分级管理的体制机制，将义务教育作为政府主导提供的旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务，由国务院和地方政府根据职责共同负担，全面纳入财政保障范围。其次，实现了从“鼓励一部分地区先发展起来”到“达到共同的提高”根本转变，打破城乡二元、区域分化的体制障碍，彰显义务教育的均等性与普惠性。第三，从以资源均衡配置为核心的政府行为，深入到学校布局、建设、管理以及具体教育过程中，涵盖各类特殊群体，力求为每位学生提供平等和适合的教育，落实到公众对义务教育的满意度上。

　　可以看出，我国义务教育先是实行分地区、有步骤推进的非均衡发展政策，以实现基本普及和全面普及，从根本上解决适龄儿童少年“有学上”的问题，为均衡发展奠定基础。没有这一基础，均衡发展无从谈起。然而，非均衡发展面临的城乡、区域、校际及群体之间差距与失衡，又是这种发展方式无法解决的。在新的社会背景和政策环境下，义务教育成为由政府主导提供的基本公共服务，成为人的一种不可剥夺和不可放弃的基本权利，并成为人的平等发展的基石。也就是说，它为每一个现代社会的人的生存和发展提供了一条公平的起跑线。[2]在这种情况下，实现发展方式根本转变，均衡发展义务教育成为一种历史的和逻辑的必然。

　　二、义务教育均衡发展政策的演进逻辑

　　对于义务教育均衡发展这样一项关系国计民生、利益相关者众多、制定和实施过程复杂的教育政策，其演进逻辑难以用某种单一的分析模式来把握。据有关学者归纳，教育政策分析可以概括为四种不同取向的分析模式，即发生学取向的分析模式、过程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策话语的分析模式。对一个具体教育政策的分析，往往需要多个分析模式的综合运用。[3]本文依据这一模式分类，对义务教育均衡发展政策的演进逻辑进行多视角分析，以把握政策的演进逻辑。

　　(一)政策形成的动力机制

　　改革开放以来，发展义务教育的责任及其管理权，经历了由中央集中统一管理到地方分权的责任下移，再到管理重心逐级上升的演变过程。1985年，中央政府从民族素质提高和国家兴旺发达的整体利益出发，决定动员全党、全社会用最大的努力，积极地、有步骤地实施九年义务教育。中央除支持贫困地区义务教育发展外，将义务教育责任和权力都交给地方。在这种体制下，各地政府为完成“普九”验收的任务驱动，成为推动义务教育发展的强大动力。然而，2000年“普九”达标验收完成后，这一动力机制出现失灵，加之税费改革切断了乡镇集资收费举办义务教育的取费途径，加剧了城乡之间义务教育发展的不均衡。中部地区既没有中央政策支持又没有东部地区的经济实力，义务教育出现严重的“中部凹陷”；区域之间发展目标及其水平的梯度差异与户籍、居住地等因素捆绑，教育机会被体制性分割，进城务工人员子女平等接受义务教育存在道道关隘。经过5年努力探索，到2005年逐步建立以县为主的经费保障新机制，开始了义务教育均衡发展的政策进程。《教育规划纲要》将义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省级政府统筹落实的投入体制。

　　政策责任主体及其关系的演进，反映出义务教育均衡发展政策动力机制的演变。在非均衡发展政策阶段，各地分期分批实现“普九”任务，打破了原先大一统、齐步走的教育利益格局。教育利益分化释放出巨大动力和活力，激发了一些地区和学校“先发展起来”，同时，发展不平衡问题也随之凸显。此后，政策责任主体逐步上移，最终纳入由政府主导提供的基本公共教育服务范畴。按照新的政策设计，省级政府要建立推动有力、检查到位、考核严格、奖惩分明、公开问责的义务教育均衡发展推进责任机制，县域义务教育均衡发展作为考核地方各级政府及其主要负责人的重要内容。由此，促进国家、地方政府和部门与人民群众的教育利益整合，成为义务教育均衡发展政策的动力机制。

　　(二)政策目标的价值取向

　　对教育政策目标及其与政策措施的关系演变过程进行分析，有利于澄明义务教育均衡发展政策的价值取向与合理性。实行九年义务教育之初，正逢我国改革开放，破除平均主义和大锅饭，提倡一部分地区、一部分人先富裕起来。与之相对应，“普九”是基于各省市区之间及省、市、县范围内发展的不平衡，“鼓励一部分地区先发展起来”。1994年实行分税制改革，中央和地方政府各自承担本级各项事业费，由此造成公共服务属地化分割及区域碎片化，东部与中西部地区义务教育差距进一步拉大。一些地方政府为寻求税源和减少公共支出，在一定程度上降低了公共服务的提供水平。新世纪以来，“尽管近年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题”[4]。这一问题成为每年“两会”热议和《政府工作报告》着力解决的民生问题。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。”2007年《政府工作报告》提出：“让所有孩子都能上得起学，都能上好学。”2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》要求东部地区和中西部有条件地区要在推进教育现代化过程中，提升义务教育均衡发展水平；中西部农村地区要在巩固提高基础上大力推进义务教育均衡发展。“要以县级行政区域内率先实现均衡为工作重点，大力推进区域内学校与学校之间义务教育均衡发展，积极鼓励有条件的地方努力推进区域与区域之间义务教育均衡发展。”2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出：“总体规划，统筹城乡，因地制宜，分类指导，分步实施，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距，办好每一所学校，促进每一个学生健康成长。”

　　义务教育政策目标从非均衡向均衡发展的过渡与跃升，与不同时期经济社会发展水平及政策的价值取向密切相关。非均衡发展体现了效率优先的价值取向。在促进民生改善，全面建成小康社会的新阶段，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕成为主要政策目标。在此之下，均衡发展义务教育政策体现了公平优先的价值取向。

　　(三)政策实施的过程保障

　　义务教育均衡发展政策从制定出台到具体实施的政策过程能否得到控制，取决于对影响政策实施过程的各种变量及它们之间相互关系的认识与控制。[5]在非均衡向均衡发展过渡政策阶段，不断调整但又尚未完全到位的过渡性政策，改变原先的中央政府与地方政府、城市政府与农村政府、进城务工人员随迁子女流入地政府与流出地政府、政府与学校、学校与学校、学校与家长之间的权力边界与利益关系，带来教育投入责任与管理权力、教育资源分配与获得等方面关系的调整。这必然引起一系列权力和利益博弈、矛盾和冲突，致使政策过程难以控制，政策目标和措施的执行力和确定性随之减弱。例如，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，而在政策执行过程中，很多地方政府将调整学校布局等同于学校撤并。据统计，全国县域学校数由2001年的464962所减少到2010年的241010所，减幅达48.17％；县域教学点由2001年的113656个减少到2010年的66736个，减少41.28％。[6]其重要原因是地方政府为了降低教育投入和管理成本，以及为带动城镇经济发展，受地方利益和部门利益的驱动所致。

　　《教育规划纲要》将促进教育公平上升为国家基本教育政策，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，并提出将均衡发展作为义务教育的战略性任务。此后，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等一系列推进义务教育均衡发展的政策，并将其纳入《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。教育部联合相关部委出台旨在提高质量、加强资源保障、规范管理等方面的具体政策，并与27个省(区、市)和新疆生产建设兵团签署义务教育均衡发展备忘录，强化省级统筹，制定出义务教育均衡发展的时间表、路线图。[7]随后，省级政府建立义务教育均衡发展推进的责任机制，将县域义务教育均衡发展作为考核地方各级政府及其主要负责人的重要内容，教育、发展改革、财政、人力资源社会保障、编制等部门形成各负其责、协力推进义务教育均衡发展的工作机制。与此同时，教育部实施“省级评估、国家认定”的县域义务教育督导评估制度。这一政策体系理清了各级政府及其部门之间的权力边界，整合和协调相关主体之间教育利益关系，原先相互推诿现象逐步消解，政策执行力和确定性随之增强。

　　当然，这一政策落地生根会受制于一些新的影响变量。所有适龄儿童“有学上”问题的解决，势必导致教育规模和教育需求的“分母”越来越大，若优质教育的“分子”得不到相应扩充，“上好学”的矛盾会愈加尖锐。主要表现为入学机会的限定性与人民群众的选择性之间、公平教育的普惠性与优质教育的稀缺性之间、教育资源配置的外因性与教育质量提高的内生性之间的矛盾。[8]这些矛盾将成为政策执行力和确定性的影响变量。

　　(四)政策话语的文化规则

　　政策话语视角的教育政策分析，是通过对教育政策文本所使用的语言、词汇和逻辑修辞等，来分析教育政策的目标指向和价值取向，揭示政策所蕴含的文化规则以及其中存在的权力背景。从以上三个政策阶段看出，前两阶段主要使用的是经济学话语，教育发展受制于经济发展水平，特别是地方政府的财政收支状况。在此之下，政策制定移植“均衡”这一经济学概念，将义务教育均衡发展主要定义为教育资源配置均衡，即在平等原则的支配下教育机构、受教育者在教育活动中平等待遇的实现，其最基本的要求是在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上。[9]

　　从2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》开始，义务教育均衡发展政策逐步转换成以社会学、伦理学、政治学、新公共管理理论为主的政策话语。该《决定》提出：“发展农村教育，使广大农民群众及其子女享有接受良好教育的机会，是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，是社会主义教育本质要求。”此后，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出：“将农村义务教育纳入公共财政保障范围”，“完善以人为本的公共财政支出体系，扩大公共财政覆盖农村范围，强化政府对农村的公共服务，推进基本公共服务均等化。”《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提出：“建立和完善保障义务教育均衡发展的公共财政体制”，“逐步缩小学校办学条件的差距，切实保障弱势群体学生接受义务教育。”教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》对义务教育发展基本均衡县的评估认定，要求评估前向社会公告，评估结果向社会公布，接受社会监督，将公众满意度作为评估认定的重要参考。《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》进一步确立以人民群众主观感受和满意度为主要特征的政策话语，将深入推进义务教育均衡发展定位为努力实现所有适龄儿童少年“上好学”，突出要求“保障特殊群体平等接受义务教育”，体现一种弱势补偿的政策伦理。此时，义务教育均衡发展开始摆脱对地方经济发展水平的依附，成为由政府主导提供的旨在保障全体公民都能公平而可及地获得的大致均等的基本公共服务。

　　从以上的政策演进可以看到，义务教育均衡发展政策在义务教育从非均衡、非均衡向均衡过渡和均衡发展的演进的过程中，政策主体、政策目标、政策过程、政策话语等核心要素及其关系的演变，相互耦合和关联，既有外在的社会制约性，也体现出政策演进自身的系统性与逻辑性。