作者简介：廖莉，华南师范大学教育发展中心；谢少华，华南师范大学教育科学学院教授，博士生导师，广东省普通高校人文社会科学重点研究基地现代教育研究与开发中心兼职教授，广州 510631

　　内容提要：学前教育是具有强正外部效应的准公共产品。公共服务理论为学前教育中的政府行为提供了一种应然的参照，然而实然状态下农村学前教育发展中的政府行为却处处表现出公共选择理论关于“经济人”的假设：自私和理性。政府行为偏差的主要原因在于决策者的价值偏好、执行者的资源缺乏、利益集团的分利竞争、政策受体的干扰。从公共服务理论的应然视角来看，政府应明确公共利益是目的，而不是副产品；应定位于服务，而不是掌舵；应重视人，而不是重视生产率。

　　关 键 词：农村学前教育 教育发展 政府行为

　　标题注释：广东省高校人文社科2012年度重大攻关项目“广东省农村学前教育问题研究”(编号：2012zgxm_0007)。

　　公共服务指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。[1]教育属于公共事业类的公共服务范畴，作为国民教育体系一部分的学前教育是具有强正外部效应的准公共产品，[2]同样属于政府管理的国家公共事业范围。管理教育是政府职能的重要组成部分，政府的行为偏好直接决定了教育公共产品的发展。从公共服务的视角来看，其基础来源于三个方面：第一，实现普遍人权是公共服务的价值基础；第二，公民与国家关系是公共服务的基本依据；第三，以需求促供给是公共服务的现实动因。[3]公共服务理论为学前教育中的政府行为提供了一种应然的参照，然而实然状态下农村学前教育发展中的政府行为却处处表现出“经济人”假设的自私和理性。如何纠正这一行为偏差？本研究将针对政府行为的实然表现，从公共服务理论的应然视角提出发展的策略和建议。

　　本研究数据来源于广东省7个欠发达地区(用Ⅱ表示)和不发达地区(用Ⅲ表示)的县(不同县用不同字母表示)的实地调研，通过访谈(用F表示，政府官员用O表示、乡镇中心校分管学前教育的校长/副校长用S表示)、文本分析、观察、调查问卷等收集研究资料并进行分析。

　　一、公共选择理论视角下政府行为的实然表现

　　亚里士多德曾说过“人本质上是一种政治动物。”公共选择的基本行为假设是，人是自利的、理性的效用最大化者。[4]公共选择理论把这一“经济人”假设及个人主义分析方法用于政治过程，政府行为在公共选择理论看来具有如下特点：1.人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场和政治市场活动的是同一个人。2.人的本质是“经济人”假设。个人参与政治活动的目的同样以追求自身利益最大化为目标。3.任何政府都是由人组成的，组成政府的这些人不可避免地具有“经济人”的特性。[5]所谓“经济人”假设，即“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。每一个经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会。“经济人”假设认为人有两个基本特点：自利和理性。[6]

　　根据实地调研发现，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的发布以及各级政府制订与实施《学前三年行动计划》以来，广东省薄弱地区的农村学前教育取得了明显的发展，然而也伴随着一些问题，农村学前教育发展中的政府行为充分体现了“经济人”的特征，本文试图从政策的决策、执行、评估三个阶段对之进行分析。

　　(一)决策阶段的排他性

　　经济理性主义的假设决定着教育政策的原则、优先领域和价值取向。公共选择理论认为，教育行业是一种既得利益，其政策建议不大可能为社会的最好利益服务——所谓最好利益即市场经济，并由此而假定多元的教育决策过程将扭曲经济。因此，对这种扭曲经济的决策过程之最好回应是由专长经济和管理的人来确保对教育政策的控制。[7]这提醒政府在决策时，专业的事情最好有专业的人员参与，然而实践中却是另一种情况。

　　1.决策上：权力的集中与上移

　　实践调研中我们发现，各地的教育决策权力相对集中，专业人士大多被排除在决策过程之外。如在L县的调研发现，2012年该县财政在县城投资2000多万元兴建一所30个班规模的超大型省级幼儿园，并于2013年9月开园。作为一个经济并不发达的县，投入规格之高，让人侧目，但幼儿园班额这么大，必然会对幼儿园的管理造成极大的挑战。当研究者问及当地幼教专干，当初为什么会有如此的决策和规划时，专干坦言：“幼儿园的方案是我们提的，但是最终的规模和决策是县领导决定的。征求意见也轮不到我们这一级，就是领导之间的沟通。其实幼儿园不需要那么大的规模，幼儿园最多16—20个班，幼儿园跟小学是不一样的，这么大规模，管理是比较困难的。”(FⅢL-O-2013/06/19)2000多万元对于一个欠发达地区的县城来说，并不是一笔小数目。根据当地提供的投入数据，2011年当地全县的学前教育投入也就892.1万元，2012年的学前教育经费陡然增长至2505.3万元，其中2000多万元被用于县城一所中心幼儿园的建设。可见，官员们“寻求”新政策方案的行为，极大地受到了自我利益的影响，政府的决策过程完全排除了专业人员的参与。

　　2.动力上：外驱力胜过内驱力

　　近几年，欠发达地区农村学前教育的发展动力，明显来自于上级部门的政策和领导的决策。以L县为例，在创建教育强县之前，全县7个乡镇只有县城所在地有幼儿园，其余6个镇均是小学配套的学前班。L县在创建教育强县过程中，强调配备乡(镇)中心幼儿园是其中一项必备的指标，于是L县在2011年到2012年的两年内7个乡(镇)全部建好中心幼儿园。在与其中一所镇中心幼儿园负责人访谈时，我们了解到，中心幼儿园建好后解决了当地幼儿入园的问题。以前只是学前班解决学前一年的入园，当地一些家庭条件稍好的幼儿家庭会选择去县城租房上幼儿园，而现在至少可以辐射到学前两年。可见，农村幼儿园的需求其实一直都存在，只是这种需求在上级部门的政策下来之前不足以引起当地政府的足够重视。在调研中，L县一镇中心学校校长就如此直言：“如果不是创强，我们这里可能都没有幼儿园，现在每个镇都有中心幼儿园了。”(FⅢL-S-2013/06/17)“创强”作为广东省提出的2016年“教育强市”覆盖率均达85%以上的目标，有明确的指标和保障措施，并直接与官员的自身利益挂钩，官员出于自身发展的考虑，做出有利于自己的理性决策。政府官员在外驱力的作用下，推动了中心幼儿园的迅速发展。