原标题：当前欧美国家基于“治理”理念的早期儿童服务管理职能变革

　　作者简介：刘昆（1989-），女，湖北恩施人，华东师范大学教育学部博士生，主要从事学前教育管理研究；郭力平（1970-），男，湖南益阳人，华东师范大学教育学部教授，博士生导师，主要从事学前教育与信息融合、儿童发展心里研究（上海 200062）。

　　内容提要：20世纪80年代以来，在“治理”理念影响下，欧美各国早期儿童服务的管理职能开始变革。主要表现在三个方面：管理一体化、去集权化和私立机构参与。管理一体化主要呈现出协调治理、合并治理与创建新部门主要模式，去集权化包括从国家政府主宰到地方政府自治和广泛利益相关者参与治理两种主要策略，私立机构参与将公共与私营早期儿童教育部门从竞争转变为合作关系。不论采取哪种治理模式都存在潜在风险，因此各国不能因“治理”而“治理”，需根据国情做出科学的治理决策。

　　关 键 词：治理 早期儿童服务 管理职能 欧美国家

　　基金项目：国家社科基金规划教育学重点课题“保障适龄儿童接受基本而有质量的学前教育政策和机制研究”之子课题“东部发达地区保基本、有质量的学前教育政策机制研究”（AHA110004）。

　　一、欧美国家早期儿童服务的管理职能变革的背景

　　虽然国情存在差异，但从世界范围看，欧美国家重视从“治理”角度出发，建构早期保育教育服务管理模式以满足儿童的学习与发展需求，在管理职能变革过程中具有共同的历史背景。

　　（一）各国政策对早期保育教育的关注度日益提高

　　1.多领域的研究证明了早期保育教育的重要性

　　脑科学研究表明，个体出生后的前几年的积极生活经验对其一生的健康、认知、生理、社会和情感发展有着至关重要的影响。同时，经济学研究表明，对早期教育的投资是人的一生投资回报率最高的阶段。早期教育每投入1美元，收益有8美元，比小学、中学、大学都高。随后，越来越多的科学研究表明，高质量的早期保育教育对儿童的入学准备和日后学业成功有着积极影响。

　　2.早期保育教育对缩小教育不公平现象、维系社会稳定起到重要作用

　　许多欧美国家都面临着人口多样化的问题，移民、难民、少数民族和处于社会经济不利地位人群都是需要解决的社会问题。诺贝尔经济学奖获得者Jim Heckman的研究表明，对处于社会不利地位儿童的早期保育教育项目的投资回报率很高，也能够降低其留级率、犯罪率等，这对从根源上消除贫困、维系社会稳定具有重大战略意义。同时，政策制定者也意识到，早期保育教育能够让移民儿童更加熟悉新的文化和语言，帮助其更加顺利地过渡到正规学校教育，缩小因语言、文化等不适应而导致的学业差距。

　　3.妇女在就业市场的比例不断提高，加剧了早期保育教育的需求

　　1996年美国福利改革背景下，家庭工作情况决定其是否接受政府补助，此政策加剧了贫困家庭照顾孩子的经济压力。虽然美国联邦政府对低收入家庭采取一定程度的帮助，但不足以补贴低收入家庭的需求。同时在欧洲，为了促进就业和家庭生活协调，欧盟国家在20世纪90年代发布了产假和育儿假的目标，以鼓励女性进入就业市场。因此，20世纪80年代至90年代，欧美国家的妇女开始大量涌入就业市场，双职工家庭的现状加剧了早期保育教育的需求。早期儿童服务在促进女性就业、帮助家庭工作和生活协调上也起着非常重要的作用。

　　（二）传统保教分离的管理职能存在缺陷

　　1.传统保教分离的管理模式与现代儿童观冲突

　　追溯历史，大多数欧美国家的早期儿童服务采用了“保教分离”的割裂化管理模式，即针对早期儿童的各项服务由不同的部门来管理，通常由教育部、社会福利部或卫生部分别管理。在法国，托儿所（0-3岁）主要由社会和卫生部负责，侧重于儿童健康和卫生的服务，大部分需家庭自费；幼儿园（3-6岁）被整合进教育系统中，以帮助塑造法兰西儿童的民族性，传播法语，提高入学准备能力。又如美国，儿童保育项目由人类服务部管理，主要补贴低收入家庭儿童保育的花费；早期儿童的教育项目主要由教育部管理，主要负责早期儿童的入学准备。在工业化背景下，传统的分散化管理架构有其积极意义，它可以将不同领域（健康、营养、教育、医疗等）的机构整合在一起，形成资源池。但随着时代发展，这种分散化、割裂化的早期保育教育管理模式，打破了儿童服务的整体性，有碍儿童获得高质量、衔接流畅的早期儿童服务，与强调儿童的完整性、终身教育的现代化儿童观不符。

　　2.传统保教分离的管理模式阻碍早期保育教育质量提升

　　早期保育教育自上而下由多个部门管理，各个部门之间各自为政、缺乏横向联系，导致了早期保育教育服务的零散和碎片化，增加了实施和管理的复杂性。加之各管理部门之间缺乏沟通和协作，不同部门之间的政策制定和实施的隔离，很容易导致项目服务与管理的重叠与冲突。项目重叠增加了工作重复的可能性，也就会导致资源浪费和服务错乱。传统的分散管理架构下，早期保育教育的碎片化、重叠、重复，最终导致各项工作效率低下，不利于协同各部门力量促进整体保育教育质量的提升。

　　3.传统保教分离的管理模式可能引发教育不公平现象

　　深入研究传统早期保育的教育管理模式发现，割裂化管理模式会拉大不同类型的早期教育服务之间的质量差距。由于缺乏协调化管理，保育和教育中的一些关键因素——目标、监管、资金、标准、在园时间、员工配备等均存在差距，会导致保育和教育质量的不平衡与教育连续性的缺乏等问题。即使针对同一服务群体，由于缺乏治理，项目准入资格标准不统一也导致入园机会和接受服务质量的差距。早期儿童的保育教育项目准入资格主要包括儿童年龄、家庭收入和其他因素，但由于准入指标的要求上存在差异，部分儿童有可能被排除在某些机构之外，导致入园机会的差距。例如，美国早期服务项目针对“家庭收入”指标的要求不一样，来自低收入家庭的儿童也许无法同时参加开端项目和儿童保育发展资金项目（Child Care Development Fund，简称CCDF），这样就无法使家长投入全天性工作，儿童也无法进行全天性学习。