摘要: 弗朗西斯·福山的新书《政治秩序与政治衰朽》重申了政治现代化的标准菜单:有效国家、法治与民主问责制,阐述了一套国家构建应优先于法治与民主的政治发展次序论,并对美国政治制度的衰朽提出了批评。本文认为,福山并未从历史终结论的立场上退却,而是给其打上了“有效国家”的理论补丁。至于他的政治发展次序论,挑战在于国家构建、法治与民主问责制有时是一个同步建设、互相影响的过程,威权政体更有利于国家构建的论点则缺乏充分证据。福山所批评的美国政治衰朽,更多是指具体政治制度或机构的衰朽,而非自由民主模式的衰朽,亦非系统的治国能力危机。总之,福山这一简洁理论框架与宏大历史叙事的组合有很多优点,但这部作品的逻辑严谨性尚有缺憾。

　　关键词:弗朗西斯·福山/政治秩序/政治衰朽/国家构建/民主问责制

　　作者简介:包刚升,复旦大学国际关系与公共事务学院

　　标题注释:本研究得到国家社科基金青年项目(13CZZ013)与复旦大学“新进青年教师科研起步项目”(2052131506)的资助。

　　美国学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的新书《政治秩序与政治衰朽:从工业革命到民主全球化》①自2014年9月出版以来,引起了广泛关注。福山的这部新书沿袭了《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》②一书的解释框架,强调了有效国家的重要性,并发展出一套政治发展优先次序的理论。此外,他还直接批评美国正在出现政治制度的功能失调(dysfunctional)和政治衰朽(political decay)。在国内学界,有学者认为这意味着福山“政治观点的转变”,但同样有人认为福山的观点并未发生“180度大转变”。③

　　那么,福山的政治观点是否发生了重大转变?《政治秩序与政治衰朽》的主要观点到底是什么?他又提供了何种逻辑和经验证据?如何从理论和历史两个维度来考察福山这项研究的贡献与不足?这是本文试图探讨的问题。

　　一、政治现代化的标准菜单

　　让福山声名鹊起的“历史终结论”,最初始于他1989年在《国家利益》杂志上发表的文章《历史的终结?》。由于1991年苏联的解体,福山的作品不仅成了富有吸引力的政治宣言,而且还被证明具有充分的政治预见力。1992年,福山又将其扩充为一部通俗的学术作品《历史的终结及最后之人》,该书出版后迅速走红。

　　福山的核心观点是:自由民主制度也许是“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”,并因此构成了“历史的终结”。这并不意味着自由民主制度“不存在不公正或严重的社会问题”,但它没有“根本性的内在矛盾”,这个时代“找不出比自由民主理念更好的意识形态”,所以“历史终结了”。④

　　如果说上述观点是福山1.0版本,那么经过二十多年沉淀之后,关于政治秩序的研究则构成了福山关于人类政治命运思考的2.0版本。简单地说,福山认为政治发展或政治现代化有一份最佳“菜单”,这份菜单的三项标准配置是:有效国家(effective state)、法治(rule of law)和民主问责制(democratic accountability)。倘若前者强调的是自由民主制度的必然性,那么后者则是增加了有效国家和法治两个新要素。笔者认为,这既是福山对苏联解体后世界不同地区实际的政治变迁所作的一种回应,又是他基于最近二十多年比较政治和国家理论学术进展所作的一种调整。

　　对很多第三波民主转型国家来说,法治建设的不足已成为实现民主转型与巩固的重大障碍。很多比较政治学者都认为,“有民主而无法治”的新兴民主政体往往只够得上“选举民主政体”(electoral democracy)或“准民主政体”(semi-democracy)的标准,而无法成为“自由民主政体”(liberal democracy)。由于法治缺位,拉丁美洲、非洲、前苏联和东欧、亚洲的不少国家都无法完成民主转型,而只能拥有某种充满瑕疵的、不稳定的政体类型。拉里·戴蒙德(Larry Diamond)提出的“两不像政体”(hybrid regime)和史蒂文·列维茨基(Steven Levitsky)提出的“竞争性威权主义政体”(competitive authoritarianism)都跟这些转型国家的法治不彰有关。⑤福山当然注意到了这类研究成果。

　　此外,国家理论(state theory)自20世纪80年代以来获得了长足的进展,国家建设与民主转型的关系开始受到学界重视。有学者认为,不少国家在民主转型问题上阻力重重,主要源于构建有效国家的困难。随着查尔斯·蒂利(Charles Tilly)、西达·斯考切波(Theda Skocpol)等人的国家理论研究成果的涌现,以及丹克沃特·拉斯托(Dankwart Rustow)、胡安·林茨(Juan Linz)等人关于现代国家作为民主转型前提条件的观点的提出,民主转型中的国家问题日益凸显。⑥福山本人2004年以来也发表了几项与国家构建(state building)、国家能力(state capacity)有关的研究,其基调是:国家构建是很多社会政治发展的重要维度;有效的国家构建往往是一个国家完成民主转型的前提条件。⑦

　　正是在此基础上,一份“福山的菜单”开始浮出水面。延续《政治秩序的起源》的基本观点,福山认为:“构成一个政治秩序的是三种基本类型的制度:国家、法治与问责制的机制。”⑧再进一步说,“一个立足于国家、法律和问责制三者平衡基础上的政治制度,对所有社会而言,无论在实践上还是在道德上都是必需之物”。(第37页)

　　在福山的菜单中,第一项配置是国家。借鉴马克斯·韦伯的定义,他认为,“国家是确定地域范围内一个等级制的、中央化的组织,它垄断了合法的暴力”。此外,现代国家还应该是“非个人化的”(impersonal),超越了统治者的个人、家族与私人关系,或者说超越了世袭制(patrimonial)传统,并能克服很多社会盛行的恩惠—庇护主义做法。(第23页)有效的现代国家至少应该包含三个要素:一是合法地垄断暴力,这意味着国家具有控制暴力冲突的能力;二是发展一套韦伯意义上的官僚制度或行政系统,这是国家的物理载体;三是实际运行规则实现对世袭制和庇护主义的超越,整个系统能基于非个人化的一般规则来运转。对利比亚、尼日利亚、印度等国来说,福山认为它们政治上的关键问题是缺少一个有效国家。(第38页)需要澄清的是,福山明确地说,他对有效政府的强调并不意味着他偏好威权政府形式,也不意味着他偏好“更大的”福利国家或“大政府”。(第39页)

　　福山的菜单把法治视为第二个要素。“我把法治定义为一系列的行为规则,这些规则反映了一个社会内部的广泛共识,能够约束一个社会中甚至最有权力的行为者——无论是国王、总统或总理。”福山还特别强调:“如果统治者能够改变法律以适应自己所需,法治就不会存在——即便这些法律是无差别地适用于社会的其他所有成员的。”(第24页)他指出,法治不同于法制(rule by law),法治的基本特征应该包括能有效地约束统治者,拥有独立的司法体系,以及法律面前人人平等。

　　民主问责制在福山的菜单中是第三个要素。福山认为:“问责制意味着政府对整个社会的利益作出回应而非仅仅顾及政府自身的利益。”“今天,问责制通常都被视为程序的问责制,也就是通过周期性的自由和公正的多党制选举,使得公民们能够选择和约束他们的统治者。”这样一来,问责制就等同于民主问责制或民主制。(第24页)

　　借助这一标准菜单——有效国家、法治和民主问责制,一个社会就能实现两个看似矛盾的目标之间的平衡:一方面,国家要拥有足够的权力与能力来确保和平、执行法律和提供必要的公共产品;另一方面,国家的权力在法治和民主问责制的制度框架内受到有效制约。(第24-25页)在福山来看,这就是善治的条件。

　　那么,从《历史的终结?》到政治秩序的研究——2011年的《政治秩序的起源》和2014年的《政治秩序与政治衰朽》,福山的政治观点是否发生了重大转变呢?应该说,从福山1.0版到2.0版,最大的转变是他由过去单一地重视自由民主制度,转向了既重视民主制度又重视有效国家。早在2005年,福山就主张“国家性(stateness)优先”。“一个新的问题正在出现——以失败国家或脆弱国家的形式,从索马里、海地到阿富汗、伊拉克——正在成为贫困、侵犯人权、难民和恐怖主义的源头。……在你拥有民主或经济发展之前,你必须首先拥有一个国家。”⑨福山的这一观点来自于他对不少转型国家遭遇的国家失败、族群冲突、宗教冲突和政治失序等现象的观察。

　　尽管如此,福山的“历史终结论”并未发生重大转变。福山2014年6月在题为《民主依然挺立在历史的终结处》的文章中承认“许多现存的民主国家运转不良”,也认为自己此前对政治发展的实质问题尚有认知上的缺憾,但就更基本的方面而言,“我的‘历史的终结’论被证明错了吗?或者退一步说,即使不是错的,它需要进行重大的修正吗?我认为,我的根本思想仍然是基本正确的”。⑩因此,从福山1.0版到福山2.0版,与其说是政治观点的转向,不如说是政治观点的修正。在25年前历史终结论的基础上,福山如今给自己的理论体系打上了一个“有效国家”的理论补丁。按照刘瑜富有感染力的说法,“与其说《起源》是对《终结》一书的推翻,不如说是对它的救赎”。(11)

　　二、政治发展的次序论

　　容易引发争议的是,福山2.0版不仅在民主制度外增加了有效国家和法治两大要素,而且还把有效国家的优先性置于民主制度之前。或者说,福山试图阐明一种政治发展的次序论。他这样说:“次序在很大程度上会起作用。那些民主先于现代国家构建的国度,与那些从绝对主义时代(absolutism times)继承现代国家的国度相比,在实现高质量的治理方面存在更大的问题。民主先行之后的国家构建也是可能的,但它经常需要新兴社会行动者的动员和强有力的政治领导力来实现这一点。”(第30页)福山还提到,一个有效有为的国家可能与民主之间存在着紧张关系。特别是,对于那些尚未完成民族构建(nation building)和尚未形成有效民族认同(national identity)的国度,或者那些存在深刻的族群、宗教、语言或地区分裂的国度,“威权主义条件下通常能更有效地塑造强有力的民族认同”。(第30页)(12)

　　福山以普鲁士-德国、英国、美国、希腊和意大利等五国为例来论证自己的观点。在发展有效国家或高效廉洁的国家行政系统方面,这五个国家可以分为三个梯队:普鲁士-德国表现最佳,英国与美国表现次之,希腊与意大利则表现不佳。福山认为差异在于:普鲁士-德国早在民主之前就进行了国家建设并发展出了有效的官僚制系统;英国和美国的民主先于国家构建,从而导致了基于恩惠的官僚制和基于庇护主义的政治系统,但随后两国对此进行了成功的改革;希腊和意大利的特点是民主的发展先于现代国家和官僚制的发展,从而也导致了基于恩惠的官僚制和基于庇护主义的政治系统,但两国似乎无力超越这种模式。

　　福山坦承他关于官僚制与民主发展次序论的观点借鉴了马丁·夏夫特(Martin Shefter)的研究。(13)福山这样阐述这一逻辑:“当一个韦伯式的国家在威权主义之下得到巩固,围绕国家所形成的‘绝对主义联盟’随后就会防止国家成为政治家施以恩惠的一种资源。……另一方面,如果一个社会在这种(国家)现代化发生之前就开放了民主选举权,国家本身会沦为政治家的一项资产,后者可以用公共职位作为诱饵来动员选民。”(14)后者的结果就是基于恩惠的官僚制和基于庇护主义的政治系统,使腐败成为整体政治生态的一部分,有效行政体系与有效现代国家的构建就难以完成。因此,有效国家先于民主的发展,要好过民主先于有效国家的发展。

　　福山还把政治发展的次序论应用于发展中国家,并强调了有效国家的优先性。《政治秩序与政治衰朽》一书就讲到了利比亚正在进行的政治转型。“此时此刻,利比亚最基本的问题就是它缺少国家——也就是一个能在其领土范围内垄断合法暴力以维持和平和执行法律的中央权威。”(第3页)就西欧、北美以外的经验而论,东亚的发展绩效优于拉美,拉美的发展绩效优于撒哈拉以南非洲。原因正是:“今天最成功的非西方社会恰恰就是那些在先于接触西方之前拥有最发达的本土制度的社会。”(第31-32页)(15)这里的本土制度主要是指国家制度,也就是官僚系统与有效国家的发育程度。对今天的很多转型国家来说,政治发展的一个巨大挑战仍然是缺少一个有效的现代国家。

　　那么,福山所阐述的这套政治发展次序论合乎逻辑吗?首先,福山假设有效国家、法治和民主问责制三者的发展存在明确的先后次序关系,这一点可能就会遭到质疑。一方面,国家作为一种制度安排,与法治和民主问责制这两种制度安排之间,存在着许多叠加的成分。比如,如果国家仅仅单向度地追求垄断暴力和扩张专制性权力的话,就注定无法超越世袭制及基于恩惠和庇护主义的做法,因而就也无法发展出高效廉洁的现代国家。在工业革命时代之前,中国被福山视为前现代国家建设的代表,但是,中国仍然无法真正超越世袭制传统与庇护主义,而且总体上是一个趋于腐败、统治能力不断衰减、不得不通过周期性政治革命来更新的国家。相比而言,普鲁士-德国高效清廉的官僚系统和有效现代国家的塑造,绝不仅仅是与国家维度上的制度安排有关。实际上,普鲁士的法治传统对韦伯式现代国家的塑造起了关键的支撑作用。法治传统会通过两种途径强化有效的现代国家:一是官僚系统内部更有可能塑造一般性的规则,而这对于超越私人关系和庇护主义至关重要;二是最高的政治权力会受到某种约束,可以防止其任意妄为,反过来也会有助于塑造高效廉洁的现代国家。

　　再比如,法治和民主问责制这两种制度安排通常必须以某种最低限度的国家构建为基础。从逻辑上讲,缺少统一国家权威的封建主义体系下亦有可能存在某种程度的法治。但现代社会的法治则必须以国家和国家构建为前提。同样,民主问责制的制度安排本身要以国家为前提。因此,现代法治和民主问责制必须叠加在基本的国家制度之上。由此可见,国家、法治和民主制三种制度的成长未必是互相分离的先后次序关系。