摘要: 有效的政治传播是有效治理的基础,无效的政治传播则是无效治理产生的根源,其中,相对无效的政治传播引致相对无效的治理,绝对无效的政治传播则导致绝对无效的治理。在边疆多民族地区的治理实践中,政治传播的失效引发了政府与社会之间的信任赤字,并成为引起部分边疆地区社会治理失序的重要原因。信息通道的缺失是导致政治传播在部分边疆地区相对失效的原因,也是通过改进政治传播来改善边疆多民族地区治理的关键。

　　关键词:政治传播/政治互信/边疆多民族地区/社会治理

　　作者简介:张燚,中南民族大学马克思主义学院副教授,博士,湖北 武汉 430074

　　2013年11月12日,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“创新社会治理”作为“全面深化改革”的重要举措,以期实现“提高社会治理水平,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”的目标。①中共中央之所以提出“创新社会治理”,是因为存在着现实的必要性和理论的可能性:一方面,中国自1978年之后所进行的社会变革,对原有的社会治理机制带来了挑战,这为中国提出“创新社会治理”提供了必要性;另一方面,国内外学者自20世纪90年代开始的治理研究,为中国提出“创新社会治理”提供了可能性。作为国家治理体系的重要一环,边疆多民族地区的社会治理一直受到政府和学者的关注,“从纵向比较来看,我国的边疆治理比过去任何时候都要好,但从横向比较的角度来看,边疆治理在国家整体发展格局中的地位却有所下降”②。

　　一、政治传播:构建社会治理的信任基石

　　自1989年世界银行发布题为“Governance and Development”的研究报告之后,“治理”开始进入国内外学者的研究视野,但在随后20多年里,对治理概念的阐释并没有随着研究的深入而变得清晰和统一,相反,却沿着学者自身的偏好逐渐变得复杂、空洞和模糊,以至成为一个“可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”③。概而言之,国内外学者对“治理”的界定可分为以下三类:一是“社会中心论”(或称“无政府论”)视域下的治理,将国家和市场排除在“治理”的概念之外,认为治理是不需要国家和市场干预的自组织④;二是“国家中心论”视域下的治理,将“治理”视为“政府或公共行政管理”的同义词——“使用政治权威,控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发展”⑤;三是“合作主义”视域下的治理,将“治理”视为国家与社会间的有效互动,是“公共治理部门、私人公司、半公共机构、游说团体、咨询人、公民和消费者协会之间”的一种“协作方式”⑥。

　　上述每一种治理概念都从一个侧面反映了治理的某一特性,但又都因此而失之于片面,因为治理从本质上来讲是国家、社会和市场基于共同目标所进行的分工与协作。“社会中心论”和“国家中心论”视域下的治理概念主要是强调治理的“分工”特性,却忽视了治理的“协作”特性;而“合作主义”视域下的治理概念则强调治理的“协作”特性,却忽视了治理的“分工”特性。综上所述,笔者认为,治理代表着这样一种理念,不仅强调国家、社会与市场之间的分工与协作、目标的一致性和稳定性,而且强调参与主体的多元化和平等性、参与过程的灵活性和协商性以及对决策的认同和遵守等,其目的是为了能够发现并确立公共理性。正如蔡禾教授所言,“治理的有效性”与“治理的合法性”是任何治理都必须解决的“两个基本问题”⑦,也是评判治理绩效的两个重要维度。根据治理绩效的不同,治理可以分为“有效治理”和“无效治理”,后者又可以分为“相对无效治理”(或称“相对有效治理”)和“绝对无效治理”,其中,所谓“有效治理”是指同时具有有效性与合法性的治理,所谓“相对无效治理”是指具有有效性或合法性的治理,所谓“绝对无效治理”是指同时不具有有效性与合法性的治理。

　　“有效治理的实现”和“无效治理的规避”,是国内外所有从事治理研究的学者试图回答的问题。根据其对治理各自不同的理解,国内外学者对这一问题的回答也可以分为三类:一是基于“社会中心论”的治理概念,主张从社会共同体的改革入手,例如,罗西瑙提出的“没有政府的治理”⑧、罗伯特·帕特南所提出的增加“社会资本”存量⑨和哈贝马斯所提出的“公共领域的结构转型”⑩等;二是基于“国家中心论”的治理概念,主张从国家共同体的改革入手,例如,周雪光教授提出的“有效治理的实现有赖于权威体制的改革”(11)和张兆曙教授提出的“国家带动型法团主义”(12)等;三是基于“合作主义”的治理概念,主张从国家与社会合作的角度入手,例如,鲍勃·杰索普所提出的“元治理”(13)和俞可平等人所坚持的“善治”(14)等。如前文所述,本文是从“分工”与“协作”的角度来解释治理,并由此可以推出,有效治理的实现无法离开国家、市场与社会的分工与协作:市场和自组织无法取代国家对于合法暴力的垄断,但这并不意味着国家在任何政策领域中都可发挥作用,“(国家)既可能带来推诿和冲突,又可以带来合作行动”;国家和自组织也无法取代市场对资源的有效配置,但这并不意味着市场就可以取代国家和自组织而包揽一切;同样,自组织与秩序的密切相关性也是市场和国家无法超越的,但并不是“在所有方面都好于官僚与市场”(15)。

　　由此,“如何实现国家、社会与市场间的分工与协作”,就成为实现有效治理的关键,这既需要相应的“组织机制”作为保障,又需要“对称的信息”作为基础,前者的实现有赖于国家、社会和市场组织的“耦合”,后者的实现则有赖于国家、社会和市场之间的“政治传播”,本文主要是从政治传播的角度来解答这一问题。与政治宣传的“单向传递”不同,政治传播是一个信息“双向传递”的过程,是指“由政治系统的结构和功能导致的政治信息的传递与处理过程”,主要包括“政治系统内部的信息沟通传递、交流”和“政治系统与社会环境的信息沟通传递与交流”(16)。根据信息传递的状况,政治传播可以分为有效的政治传播和无效的政治传播,后者又可以分为相对无效的政治传播和绝对无效的政治传播。有效的政治传播是以传播者与受众(17)之间的“信息对称”为主要特点,无效的政治传播则是以传播者与受众之间的“信息不对称”为主要特征,“信息不对称”则又可以分为“相对不对称”和“绝对不对称”,前者体现为一方占据优势信息而另一方则占据劣势信息,即相对无效的政治传播,而后者则体现为双方之间没有任何的信息交流,即绝对无效的政治传播。“信息对称”是实现有效治理的基础,因而,政治传播与治理之间存在着联系(详见表1),即有效的政治传播是有效治理的基础,无效的政治传播则是无效治理产生的根源(相对无效的政治传播导致相对无效的治理,绝对无效的政治传播则导致绝对无效的治理)。