【核心提示】由于分税制遗留问题的存在，其负面影响逐渐显现，目前地方政府职能扭曲、社会分配不公平、经济增长方式固化等问题，均与分税制有着密切关联。 

　　在分税制改革前，中国财政体制实行“分灶吃饭”为特征的财政包干制，各级地方财政在确保上交中央财政收入后，多收多支，少收少支，自求平衡，类似地方与中央签订财政上的“承包”协议。与该体制运行同步，20世纪80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980—1990年间，国内生产总值平均增长率为9.5%。

　　改革前中央财政陷入困境 

　　然而经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。政府财政收入占国内生产总值之比，由1978年的31%，下降到1992年的14%。

　　与此同时，中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降，严重削弱了中央政府对宏观经济的调控能力。1992年，全国财政收入3500亿元左右，其中，中央收入1000 亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元。当年的赤字大部分向银行挂账，中央财政非常困难。1993年上半年的一些指标发出警示，国家财政特别是中央财政十分紧张。如整个财政收入一季度比1992 年同期下降2.2%，按可比口径也仅仅持平；工商税收1400亿元，比上年同期增长12%，去掉出口退税10%，仅比上年同期增长1.4%。而1993年一季度的国民生产总值增长15.l%，上半年达到14%，比1992年GDP增长12.8%高出不少。税收增幅小，开支却大幅增长，资金不到位的情况多方出现。如粮食收购财政亏损性补贴资金不到位，重点建设资金不到位，重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。与此同时，中央财政收入的硬支出，一分也不能少，保证国家必要的开支成为燃眉之急。

　　由于中央财政税收增长缓慢，财政陷入困境，中央财政不得不通过收费的形式来补充税收不足。时任财政部长刘仲藜说，20世纪80年代中期，没有办法就出现了“能源交通基金”，在原有的基础上增加 10%（整体约100多亿元），来补充中央财政的不足。到1989年还是过不下去，财政受到政策体制的限制，又出台了一项政策名为“预算调节基金”，同样的口径增收5%。那时每年财政会议之前，总要千方百计地出台一些收费措施。

　　在财政困难的背景下，1994年分税制改革的直接目的是提高“两个比重”：提高全国财政收入占GDP比重，提高中央财政收入占全国财政收入比重。

　　分税制改革是建立社会主义市场经济体制重要一环 

　　在西方国家实行分级预算体制中，分税制是普遍采用的方法。它通过对税种或税源以及税收管理权限在中央和地方之间的划分，确立中央和地方政府间税收利益的分配边界。1993年11月，中共中央十四届三中全会通过《中央中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，围绕财政体制、金融体制、外汇管理体制、国有企业制度，开启了一系列重大改革。分税制改革是其中一个重要环节。

　　分税制改革的核心是按税种划分中央和地方收入，将消费税、关税作为中央税，将企业所得税、个人所得税、营业税作为地方税，增值税实行中央与地方75∶25分享；并设国税局和地税局，分别征收、管理本级税收，从而建立起各自相互独立、相互协调的中央和地方两套税收体系，以及相应的转移支付制度。

　　与财政包干制相比，分税制明确了中央与地方的利益边界，释放出巨大活力。从改革效果看，分税制首先是有效地解决了“两个比重”下滑问题。自1997年起，大多数年份税收增长率超过GDP增长率，财政汲取能力大幅度提高。分税制改革后，中央政府财政收入占比迅速提高，彻底扭转了中央与地方财力分配中的被动地位，中央政府对地方政府的控制力大大增强。这对维护中央政府权威、保持国家长治久安是非常重要的。分税制通过明晰各级政府利益边界，稳定了各级政府经济行为的预期，从而激发了地方政府激烈经济竞争，带动了之后长达近二十年的经济增长。

　　　分税制改革具渐进式特点 

　　分税制是一场重新划分政府间权责边界的改革，也是力度很大的一次改革。政府间权责边界的划分，主要包括事权、财权和转移支付三方面。其中，事权划分是处理好政府间财政关系的核心，也是世界各国政府确立分级预算管理体制必须首要解决的问题。否则，财权分配和转移支付制度不可能真正稳定下来，但由于客观条件制约，分税制对此基本没触及。并且，中央政府为推动改革，在土地等问题上向地方做出让步，这使得分税制体现出渐进式改革特点。事权分配问题的长期存在，导致税权和转移支付制度在后期运行中问题丛生。

　　据财政部长楼继伟总结，目前政府间事权分配存在三大问题。一是应该由中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治等。二是属于地方管理的事项，中央承担较多的支出责任，包括区域性重大基础设施建设、农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助。三是中央与地方的职责重叠，共同管理的事项较多。最严重的是第一个问题，造成地方政府公共支出的成本与收益不对等问题。按照财政分权理论，地方政府活动要与其受益范围相对应，如果地方政府活动会使得其他地方受益或受损，那么这项活动就具有了外部性，应由上级政府负责，否则很容易对地方政府行为产生扭曲。例如跨流域江河治理责任由地方承担，违背了成本与收益对等原则，很难激励地方政府不打折扣地完成目标。

　　目前，在财政预算内支出中，中央政府与地方政府支出之比为15∶85。大量公共事务由地方政府承担，但是中央政府仅在外交、国防、金融监管支出、国债付息支出四个领域的支出明显高于地方政府。

　　就税权划分而言，1994年分税制改革按税收属性划分收入，将维护国家主权、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必须的税种划归中央，其他的税种划归地方，分税改革之初分税的特征还比较明显。但2002年的所得税分享方案改革，将主要税种增值税、企业所得税和个人所得税都变成了共享税，分税制在一定意义上成了“分成制”。地方税系设置也不合理，地方税收主要来自对流动性税基的征税，这易破坏税收秩序，并产生恶性税收竞争。

　　由于地方财政收入不能满足支出需要，地方政府财力的45%左右来自转移支付和税收返还。转移支付分成一般性转移支付和专项转移支付，前者有利于均衡地方财力差距，后者有利于实现中央目标。但是目前一般性转移支付专项化、专项化转移支付碎片化的现象明显。转移支付资金配置权力集中于各大部委，部门间缺乏协调，地方政府缺乏话语权，导致资金使用效率降低。

　　由于分税制遗留问题的存在，分税制在释放出巨大制度活力后，其负面影响也逐渐显现，目前地方政府职能扭曲、社会分配不公平、经济增长方式固化等问题，均与分税制有着密切关联。

　　（作者单位：中国人民大学财政金融学院、财政金融政策研究中心）