摘要：近年来，在县域治理体系中，结果管理模式弱化，过程管理模式凸显。这一转变是宏观央地关系变化在县域治理体系中的投射。上级政府试图通过过程管理加强对地方政府的监督，县域政府的自由裁量权被削减、自主行政空间被压缩。县域治理体系的演变强化了县域治理中的问责导向，在一定程度上有利于推进县域治理的规范化、缓和县域干群关系，但也导致县域政府的自主性、县域基层干部的情感体验、县域治理的自主空间以及县域政府作为国家治理体系中转站的角色被弱化。县域干部疲于应付自上而下的各种治理事务，可能会采取形式主义、懒政怠政等消极避责行为，以规避政治风险。如何在过程监管与调动干部积极性之间取得平衡，仍然是我国县域治理面临的难题。为激发县域基层干部的积极性，应适当赋予县域政府一定的自主权，进一步建立健全容错纠错机制，为他们创造干实事的氛围与制度环境。

　　关键词：结果管理; 过程管理; 县域治理;

　　作者简介：田先红(1981—)，男，博士，华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院教授，博士生导师。

　　基金：国家社会科学基金项目“基层干部避责行为治理的制度化研究”(19BZZ072)，项目负责人:田先红;

　　“郡县治，天下安。”县域在我国国家治理体系中的重要性不言而喻。近年来，在党和国家大力推动下，我国县域治理的规范化建设取得长足进展。上级对县域政府及其领导干部的管理方式发生了重大转型。县域政府在治理实践中越来越注重过程规范、痕迹管理。县域治理体系的过程监管特征日益凸显，结果导向的考核方式逐渐弱化。与此同时，县域政府及其领导干部在治理过程中的形式主义、办事留痕等消极避责现象日趋普遍，引起越来越多研究者的关注。与人们一般印象不同的是，县域干部似乎不再一味追求政绩，而是在追求政绩的同时，将如何规避风险和责任摆在了越来越突出的位置。县域干部行为为何会发生这样的转变？县域治理体系演变的逻辑和机制是什么？这就是本文需要探讨的问题。

　　1 绩效导向下的县域治理研究：检视与评述

　　近年来，县域治理成为学界研究的热点话题之一。一些研究受到已有关于地方政府研究理论观点的影响。近30余年来有关地方政府和县域治理的研究，大多借鉴了经济学的“理性人”假设，形成了以下三种主要理论模式。

　　一是压力型体制。荣敬本等人在研究河南密县县乡基层管理体制改革时，提出了“压力型体制”的概念。压力型体制是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。在这一体制中，上级将设定的各种指标、任务向下级层层分解和派发，要求下级完成，并根据完成情况予以奖惩激励。由于指标、任务的完成情况与政治经济收益直接挂钩，在县、乡政府之间便形成了竞争局面。各个县、乡政府为了在竞争中获胜，争相“跑步前进”，同时要求下级利用各种关系去“争资跑项”，以推动经济快速增长，在上级设立的各种排名中取得好名次，以博得上级的赞许。与之类似，有关目标管理责任制的研究也同样揭示出上级通过设定目标任务为基层政权提供强激励，基层政权面对上级设定的目标任务压力采取事本式行政方式，围绕各项任务目标展开竞争。

　　二是行政包干制。包干制是我国行政体制中广泛存在的一种制度安排。研究者注意到，财政包干制对于调动地方政府发展经济的积极性具有重要意义。在财政包干制下，“地方政府利用市场转型中的各种‘双轨’制度，能够用政策和行政力量有效地推动经济增长”。周黎安则在科层制和市场发包制的基础上，提出了行政发包制的概念。行政发包制属于科层制和外包制之间的一种混合形态，即在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。在行政发包制中，承包人拥有剩余索取权而面临强激励，即行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力高度相关。此外，田先红研究了基层信访治理中的“包保责任制”，指出该制度将重点上访户的息诉罢访工作分配给相关基层干部，使信访治理成效与基层干部的收益直接相关，有利于调动基层干部的信访工作责任意识，但由于“监控环境与空间隔离、监控技术与社会基础、监控强度与道义压力这三大矛盾使得这一制度的运行陷入困境，滋生了越来越多与制度设计初衷相悖的‘目标替代’行为”。还有研究者分析了县域治理中的行政包干制，指出行政包干制为承包方提供了强激励，承包方可以在政治任务中层层加码，参与“政治锦标赛”等。行政包干制有利于凸显差异、鼓励竞争。

　　三是“锦标赛”体制。“锦标赛”是中央与地方关系中的一种调节机制。早在大跃进时期，中央为了推动经济发展，曾向地方下放权限，鼓励地方围绕工业等经济指标展开竞争，形成高强度的“锦标赛”竞争格局。改革开放后，“锦标赛”机制在国家治理中得到延续。周黎安认为，地方政府官员晋升类似于逐级淘汰的“锦标赛”结构。“政治锦标赛”可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，是将政治集权与强激励兼容在一起的治理政府官员的模式。“政治锦标赛”是改革开放以来我国经济获得飞速发展的重要原因。“锦标赛”的实质是上级设置一定的目标任务，对下级绩效进行考核排名，鼓励下级围绕这些目标任务来展开竞争。

　　上述三种关于地方政府和县域治理的解释模式并非毫无干系，而是有着内在关联。比如，这三种模式都离不开目标任务的制定、分解和考核。三种模式都是绩效导向的，都秉持了“理性人”假设，将基层领导干部视为追求政治升迁和经济收益最大化的理性行动者。这种理性是我国经济社会长时间保持较快发展的重要原因。县域治理作为国家治理体系的一部分，其不可避免地受到国家发展和治理理念的影响。在以发展为导向的环境下，上级鼓励地方政府间的竞争，赋予地方政府较大的自由裁量空间。

　　近10余年来，随着我国经济实力的增长，国家发展理念逐渐转型。国家不再片面追求发展速度和绩效，而越来越注重环境保护、社会分配、行政规范等。特别是近年来，随着国家资源不断下乡，如何分配资源、加强社会治理成为国家越来越重视的目标。同时，国家不断强化对县域干部行为的监管。尤其是党的十八大以来，党和国家越来越强调“将权力关进制度的笼子里”。一旦领导干部的行为不合规合法，就会被问责查处。县域治理体系的转变带来了一系列后续效应，高压问责体制形塑出县域领导干部的新行为。不出事逻辑、形式主义、懒政怠政等问题日趋明显。这些治理现象和领导干部行为虽然不是当下县域治理中所特有的，但其进一步强化、蔓延，是县域治理中的新问题。由此促使我们思考，为何会出现这些问题？笔者认为，县域治理中的新问题跟当前县域治理中结果管理模式弱化而过程管理模式强化有着密切关系。结果管理强调绩效导向，过程管理则强调行为规范。结果管理弱化而过程管理强化，意味着学界有关绩效导向的县域治理研究难以为新时期县域治理提供恰切解释，而需要一种新的解释范式。

　　2 县域结果管理模式及其治理效应

　　长期以来，我国县域治理中盛行着结果导向的考核方式。在选拔领导干部时，被考察对象完成的任务业绩是重要依据。在荣敬本等人分析的压力型体制中，上级给下级政府分配指标任务，考核以指标任务完成情况为主要依据。“评价的标准是项目、资金数量以及各种经济指标的增长幅度，即有成绩就要大奖特奖，成绩不突出则要进行处罚。”“政治锦标赛”也是由上级根据下级的业绩排名情况来进行奖惩，排名达标的可以进入下一轮晋升通道，未达标者则被淘汰。在行政发包制中，上级对下级的考核也是以行政任务完成结果为导向。与之类似，县域治理中的包干制具有将行政业务政治任务化、任务包干、强激励等特征。“在控制方式上，行政包干制以结果控制取代程序监督和过程控制。”包干制对于调动地方政府和基层干部的积极性、自主性具有重要作用。在完成上级任务的情况下，县域政府具有较大的自由裁量空间。无论压力型体制、行政包干制还是“政治锦标赛”体制，都具有鲜明的结果管理色彩。

　　在结果管理的治理模式下，县域治理呈现出以下几个方面的特征。

　　第一，在管理目标上，以调动积极性为主。在结果管理模式中，上级更加注重下级的实际治理绩效。上级通过加分、奖励、竞赛等方式来为下级提供强激励。“政治锦标赛”是结果管理模式的集中体现。下级为了在“锦标赛”中获胜，想方设法争相完成上级安排的各项指标任务，下级的积极性被充分调动起来。

　　第二，在考核方式上，上级注重结果导向。结果管理模式塑造出县域行政的“事本主义”特征，上级要求下级的各项行政工作都围绕具体事项展开。恰如有学者指出的，“中国的基层官员现时所面对的多是层出不穷的新目标、新任务，包括各项阶段性或年度性‘重大事件’，以及某些‘突发性事件’”。只要下级完成了上级交付的政治任务，那么下级就可以通过考核。至于下级如何完成政治任务，上级不会过于计较。当然，前提是下级不要捅了大的“篓子”。

　　第三，在行政手段上，主要采取包干制。包干制是结果管理模式中的普遍做法。上级作为任务的发包方，下级作为承包方。包干制具有清晰化的特性：一是上下级责权利的清晰化。上级将一定的任务包干给下级，并赋予下级相应的责权利。若下级完成指标任务，可以分享相应的政治经济收益。否则，必须承担相应的责任。二是指标任务的清晰化。在包干制中，下级的业绩很容易通过其承包的数量化指标任务来进行测度。上级只需要根据下级完成承包指标任务的情况进行考核，而不必对下级的行政过程进行实时监控。

　　第四，在自主空间上，上级赋予下级较大的自由裁量权。下级可以在自身职权范围内合理安排工作计划、调配治理资源、决定治理方式。同时，基层还可以利用一部分“灰色空间”，采取打政策擦边球、“变通”等方式，使上级政策与本地基层实际更好地结合，从而既完成上级安排的任务，又能够兼顾本地经济社会发展需求。“几乎可以说，在大的政策环境允许的前提下，基层无论怎样做，只要能够成功地实现目标，就很有可能被上级默许乃至认可和鼓励，这无疑为基层政府的制度创新或‘变通’创造了巨大的空间和机遇。”

　　总之，在结果管理模式下，县域政府“更多地体现了高度的目标导向性，或者说，他们的行为主要受到目标的强约束力，而相对缺乏来自过程或手段的约束，具体表现在：一方面，较强的目标约束性使地方政府面临着巨大的‘压力’，迫使其与上级保持一致性，这也是中国基层政府较高的行动效率和动员能力的一个重要原因所在；另一方面，手段的低约束性使他们在行为方式上保有相当大的自主行动空间”。结果管理模式为县域治理赋予了较强的自主性，具体表现为：一是县域政府拥有自主创新的空间；二是拥有自主决策的权力；三是拥有自主做事的动力和成就感。如此，县域干部的自主性、创造性、积极性能够得到较好的激发。

　　当然，结果管理也可能存在一些问题，主要是县域干部的自由裁量权较大，可能产生乱作为、侵害民众权益的问题。

　　3 县域过程管理的凸显与行政规范化进程

　　县域过程管理的强化具有渐进性特征。强调行政过程的规范化、制度化是韦伯式科层制的固有特征，只是在不同时期国家对行政过程的规范化要求程度存在差异。“在改革之前，国家治理也追求指标化、规范化等技术特征，只是随着治理需求的变化，尤其是国家由原本的汲取者转变为给予者之后，国家在基层的治理更加强调其准确性、正当性和有效性，这势必要求行政治理架构更加合理化。”在改革开放之前，国家比较缺少行政规范化的自觉，且行政规范化建设常常被各类政治运动打断，行政的科层化、规范化建设让位于常态化的国家动员。而改革开放以来，大规模的政治运动渐渐退却，国家越来越强调制度化、法治化，国家治理的总体进程和趋势是制度化、法制化。国家对基层行政过程管理的强化可以分成几个阶段。

　　第一阶段：县域行政规范化导向的确立。

　　尽管制度建设、依法治国自改革开放之后越来越受党和国家的重视，但直到世纪之交，行政规范化建设才逐渐被提上议事日程。1999年，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。国家越来越坚定地推进公共服务型政府的建设。正如有学者指出的那样，“2004年，在以公共服务为本的新型治理体系逐步形成的同时，法治化、规范化、技术化和标准化已经成为行政建设和监督的核心议题。从政府官员到基层百姓，都相信只要行政官员任期固定、职责明确、监督到位、问责严明，只要行政机构设计合理、分工明确且守持程序规则，就会提高公共服务的效率，使社会建设走上公平公正的轨道。这种技术治理的理念，极为强调理性化的目标管理和过程控制”。

　　国家层面的行政规范化理念不可避免地会映射到县域基层治理中。尤其是20世纪90年代，农村因税费收取、计划生育等问题引发干群关系紧张、社会矛盾突出，使得国家高度重视县乡基层干部行政行为规范化问题。1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，要求“在推行乡镇政务公开的同时，县（市）级以上政权机关也要积极探索实行政务公开的有效途径，逐步推行政务公开制度”。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推行政务公开的意见》，要求“县（市）和市（地）级行政机关要规范和完善政务公开的内容、程序、形式和监督保障措施，全面推行政务公开”，“乡（镇）要重点公开其贯彻落实中央有关农村工作政策，以及财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金使用，筹资筹劳等情况。县（市）、市（地）要重点公开本地区城乡发展规划、财政预决算报告、重大项目审批和实施、行政许可事项办理、政府采购、征地拆迁和经营性土地使用权出让、矿产资源开发和利用、税费征收和减免政策的执行、突发公共事件的预报、发生和处置等情况”。

　　除了在县域逐步推行政务公开之外，党和国家还在此期间陆续颁发了一系列有关农村财务管理、基层信访举报、党风廉政建设等方面的规范性文件。党和国家对县域行政规范化建设的部署体现出从村（社区）、乡（镇）、县（市）往上逐级推进的特点。在此时期，国家的主要目标是：一方面，国家需要从农村汲取资源，中央和上级更多关注县域政府是否完成各项资源汲取的指标任务；另一方面，国家也注意维持农村社会的基本治理秩序。农村干群关系紧张、部分基层干部贪污腐败、社会冲突加剧等问题，引起中央忧虑。党和国家日益强调和重视加强县域行政规范化建设，强化对县域基层干部的监督。只是囿于资源、技术等方面的条件限制，县域的过程管理尚处于较低水平。