上一轮上海市城市总体规划（1999-2020）中的城镇体系，以及上海市“十一五”规划以来沿用的1966（1766）城镇体系，与近十多年来上海城市发展的实际已有较大出入，当然也不能适应上海城市未来规划和发展的需要。目前上海已经启动了城市总体规划修编工作和2040年的上海研究，首先需要对未来上海的城镇体系提出构想，因为这一构想直接影响城市的空间格局、产业发展、人口分布和道路等城市基础设施规划，本文就现有城镇体系的调整提出一些初步建议。

　　以往构想与中心城规模问题

　　虽然近10多年来上海中心城区常住人口（或夜间人口）的规模变化不大，但其就业人口（或白昼人口）却出现了大幅度增长。黄浦区（包括原卢湾区）、静安区等核心区的就业人口可达常住人口的三倍。这个巨大的潮汐运动人流无疑产生了巨大的通勤交通需要，并对城市交通体系构成了巨大压力。从城市规划的角度来看，一个可能的对策是，政府规定今后中心城区的旧区改造，住宅（尤其是小户型住宅）要在开发总面积中占一定比例（如日本东京规定为至少20%）。可适当提高开发的容积率，以保证开发商获得一定的回报。

　　上海市城镇体系的规划构想，是城市总体规划的骨架或基础。虽然上一轮城市总体规划，以及上海市国民经济和社会发展“十一五”和“十二五”规划，均对上海市城镇体系提出了明确的规划构想，但这些构想却与本世纪以来上海城市发展的实际已有较大出入。

　　例如，本世纪初发布的上一轮上海市城市总体规划（1999-2020年），提出到2020年，上海市要形成一个人口总量1600万左右、由“中心城-新城-中心镇-集镇”四级城镇中心组成的城镇体系及中心村共五个层次。其中，中心城（外环线以内地区）人口约800万；11个新城（宝山、嘉定、松江、金山、闵行、惠南、青浦、南桥、城桥及空港新城和海港新城）人口规模为20万-30万人；22个中心镇，人口规模为5万-10万人；约80个集镇，人口规模为1万-3万人；以及若干中心村，人口规模在2000人左右。

　　显然，上一轮规划对上海常住人口增长的前景估计不足，由此又导致对各级城镇中心的人口规模估计不足。2013年年末，上海市常住人口规模已达2415万人，比2020年的规划目标1600万人多了一半以上。

　　上海市的另一个重要规划，2005年制定的“十一五”规划对上海市城镇体系提出了略为不同的设想。“十一五”规划提出要建设“1966”城镇体系，即一个中心城，九个新城（闵行、宝山、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤南桥、临港和崇明城桥），60个左右新市镇，以及600个左右中心村。2010年制定的“十二五”规划，基本上延续了“十一五”规划对城镇体系的构想，只是将宝山与闵行视作中心城区的“拓展区”，郊区新城的数量也相应地由九个减少为七个。

　　下面我们对上一轮上海市城市总体规划实施以来，上海市城市规划中关于城镇体系的构想存在的问题，作一个扼要的讨论并提出相应的政策建议，以期对2040年的上海研究和新一轮城市总体规划修编工作有所帮助。

　　根据上海市统计年鉴提供的数据，2012年年末，上海市八个中心城区（黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦）常住人口共707.35万人，这个结果与上一轮城市总体规划数相比（外环内人口800万人），应该说还比较接近。从2000年到2010年两次普查数据的动态变化来看，中心城区常住人口总量几乎保持不变，10年期间只增加了0.8%，其中黄浦（包括后来并入的卢湾）和静安两个核心区的常住人口分别下降了约25%和20%；位于中心城区边缘的普陀和杨浦增长较快。相比之下，位于城郊接合部的四个区，即宝山、闵行、嘉定和浦东新区，人口增长明显较快，合计增长了近70%，其中闵行和嘉定都接近翻番。而地处郊区的四个区，青浦、松江、金山和奉贤，人口增长最快，合计增长了近84%，其中松江增长了近一倍半。所以上海的人口增长（不考虑崇明县），是离城市中心越远增长越快。这也对上海郊区的规划提出了更高的要求。

　　如果将闵行和宝山这两个中心城区拓展区包括在内，中心城区在2012年年末的常住人口合计1155万人。可以考虑在城市总体规划中，将上述范围的中心城区的人口规模控制在1200万人左右。虽然近10多年来上海中心城区常住人口（或夜间人口）的规模变化不大，但其就业人口（或白昼人口）却出现了大幅度增长。黄浦区（包括原卢湾区）、静安区等核心区的就业人口可达常住人口的三倍。这个巨大的潮汐运动人流无疑产生了巨大的通勤交通需要，并对城市交通体系构成了巨大压力。从城市规划的角度来看，一个可能的对策是，政府规定今后中心城区的旧区改造，住宅（尤其是小户型住宅）要在开发总面积中占一定比例（如日本东京规定为至少20%）。可适当提高开发的容积率，以保证开发商获得一定的回报。