原标题：准确把握农村集体产权制度改革的方法论

　　叶兴庆，国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员，中国农业大学中国农村政策研究中心研究员、博士生导师，清华大学中国农村研究院学术委员会委员。先后在国务院扶贫办、国务院研究室、国务院发展研究中心从事农村政策研究。参与起草1993年以来历次中央农村工作会议文件，包括2004年至2015年的12个中央1号文件。在城镇化、农民工、土地制度、现代农业、粮食安全、农村扶贫等方面提出过许多具有广泛影响的观点。

　　2015年中央一号文件明确提出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见；健全农村产权保护法律制度，抓紧研究起草农村集体经济组织条例。这是新世纪以来聚焦“三农”工作的12个中央一号文件中，关于农村集体产权制度改革最全面系统的部署。在全面深化改革的关键之年，突出强调推进农村集体产权制度改革，有其深刻寓意；在涉及农村集体产权制度的部分具体改革方案已经公布实行的情况下，仍然要求对农村集体产权制度改革进行顶层设计和整体谋划，有其深远考虑。对个中寓意和考虑，仅从文件的具体条文难以明了，必须站在方法论的高度才能洞悉。

　　从增强农村改革协调性的角度理解推进农村集体产权制度改革的必要性

　　党的十八届三中全会《决定》提出的336项改革举措中，涉及农业农村的大约有50项，包括放宽农村集体经营性建设用地入市限制、扩大土地承包经营权权能、改革完善农村宅基地制度、推进农民住房财产权流转、赋予农民对集体资产股份更大权能、建立农村产权流转交易市场、完善集体林权制度、推行水权交易制度等。党的十八届四中全会《决定》明确要求加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，部署了创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度、加强对集体资产所有权和经营权的保护，制定和完善土地管理、农业等方面法律法规的法治建设任务。最近一个时期，《引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等改革方案陆续公布。

　　按照目前的改革工作部署，这些改革举措的方案制定和实施分别由各业务主管部门牵头负责。这有利于发挥业务部门熟悉体制沿革、了解具体情况、便于利用前期工作基础的优势。但也必须看到，这些体制改革和法治建设任务，相互之间存在紧密联系，会遇到需要解决的共性问题。如果找准牵一发而动全身的牛鼻子，做好顶层设计，就可以避免改革的碎片化，增强改革的整体性、系统性、协同性，从而提高改革效率。农村集体产权制度改革正是这样的一个牛鼻子。

　　例如，实现赋予农民更多财产权利的改革目标，需要扩大农民对集体资产股份、承包地、宅基地、住房等的处置权，流转交易的对象范围势必要突破原来的集体经济组织边界。虽然在“三权分置”的掩护下，赋予承包经营权抵押、担保、入股权能，抵押、担保、入股的客体是经营权，不至于导致承包权流向外部人员，但承包权的退出和继承问题并未得到解决，未来仍存在流向外部人员的可能性。推进农民住房财产权抵押、担保、转让，在房地不可分离、受让人范围扩大到本集体以外人员的情况下，势必导致宅基地使用权一并流向外部人员。赋予农民对集体资产股份有偿退出、抵押、担保、继承权，使外部人员持有集体资产股份的几率大大提高。同时，由于土地承包关系长久不变和“生不增、死不减”，以及一些地方在股份合作制改革中实行股权固化和“进不增、出不减”，新增成员不再自动拥有对集体资产的各项权能。集体所有制的核心特征是成员权，即取得成员资格的人天然拥有对集体资产的各项权能，只有本集体成员才能获得土地承包权、宅基地使用权等权利。落实党的十八届三中全会《决定》部署的上述农村改革任务，势必使成员权的内涵发生深刻变化。这要求我们从历史上讲清楚农村集体所有制的来龙去脉、实践发展的主要线索，从理论上说透彻农村集体所有制的基本特征和存在逻辑，从法理上辨明白农村集体资产的权利主体与行使主体，从而对集体所有制下的产权体系进行重构。

　　从某种程度上讲，2015年中央一号文件部署的农村集体产权制度改革是“纲”，党的十八届三中全会《决定》部署的有关赋予农民更多财产权利的各项具体改革是“目”，“纲”举才能“目”张。