【摘 要】改革开放以来通过不断改革城乡二元体制，我国实现了城乡互动发展；但体制改革的不及和缺陷影响了城乡协调发展。通过不断加强体制机制创新，10年来的统筹城乡发展已经取得初步成效，但离形成城乡一体化体制机制的目标仍然较远。坚持实施统筹城乡发展战略需要加快制度创新步伐，尽快形成城乡一体化体制机制。

　　【关键词】城乡关系；体制改革；城乡互动；统筹城乡发展；制度创新

　　改革开放30多年来，我国城乡二元体制改革已经取得了重大突破。人民公社制度、粮食等主要农副产品的统购统销制度在改革中废止；城乡二元户籍制度在深化改革中不断松动；劳动就业和社会保障制度的和煦之光亦开始普照农村，已经并正在推动着我国社会主义和谐城乡关系的构建。统筹城乡发展就是要把城市和乡村作为一个统一的整体，通盘考虑，系统谋划，通过建立公平合理有效的体制机制，促进城乡共生共荣。近10年的统筹城乡经济社会发展已经取得一定成效，但统筹城乡经济社会发展的任务依然艰巨。探寻改革开放以来我国有关城乡关系的体制改革轨迹并总结经验教训，对于在继续实施统筹城乡发展战略中加强制度创新、促进城乡一体化发展，无疑具有重要的现实价值和深远的历史意义。

　　一、体制改革与城乡互动

　　改革开放以前，我国形成了包括粮食等主要农副产品统购统销、城乡二元户籍、劳动就业和社会保障、人民公社等制度在内的城乡二元体制，城市和乡村被人为地分隔成两个相对独立的发展单元，致使二者不能在交流融通中实现良性互动和协调发展。党的十一届三中全会以后，通过不断改革城乡分隔的二元体制，城乡交流通道重新开启，推动了城乡互动发展。

　　（一）城乡一系列制度改革

　　1.改革农村经营管理体制。改革开放之初，农民在局部地区试行家庭联产承包责任制的伟大创举为党和国家所吸纳并得以在全国推广，家庭联产承包责任制成为中国农村的基本经营制度。1982年宪法规定，将乡镇设定为我国农村基层的政权组织和行政区域；1983年10月中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，意味着人民公社制度从此走向终结。与此同时，国家进一步出台政策，鼓励农村开展多种经营，搞活商品生产和多种经营，促进了农村经济的活跃。1981年3月底，中共中央、国务院转发《关于积极发展农村多种经营的报告》，鼓励和支持社员个人或合伙经营从事商业、手工业、养殖业、运输业等；1983年“中央一号文件”允许农民从事长途贩运经商、购置大型车船机器从事经营性活动；1984年“中央一号文件”明确允许农民进城开店设场、兴办服务业；1985年“中央一号文件”又进一步提出，在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设场、兴办服务业，提供各种服务，并指出城市要在用地和服务设施方面提供便利条件。可见，党和国家不断放宽农民的经营活动领域和空间，有利于逐步打开农村内部和城乡之间的封闭关系。

　　2.改革商品流通和价格体制。1979年国家提高了18类大宗农副产品的收购价格，同时开始开放城乡农副产品贸易市场。从1981~1985年，国家年年出台鼓励城乡自由贸易、促进城乡商品流通和提高农副产品收购价格的规定：1981年8月，国务院批转《农村副产品议购议销价格暂行管理办法（草案）》；1982年6月，国务院作出《关于疏通城乡商品流动渠道，扩大工业品下乡的决定》；1983年2月，国务院批转《关于农村商业流通体制若干问题的试行规定》；1984年7月，国务院批转《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》；1985年“中央一号文件”又特别规定，“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”[1]。农民在完成国家规定的任务粮之后，可以将剩余的农副产品拿到市场上随行就市。这标志着我国实行了30多年的统购统销制度的废止，同时也意味着国家通过统购统销强制向农村索取积累的基本结束。

　　3.松动对劳动力流动限制和户籍制度。随着农村多种经营的发展和城乡市场的放开搞活，城乡之间的劳动力流动随之频繁，党和国家适时松动了对劳动力流动的限制。1984年“中央一号文件”提出，要选择若干集镇进行“务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”的试点；1994年以后，国家改变以是否“吃商品粮”为标准划分农业和非农业人口的作法，开始以居住地和职业为标准划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的户口登记制度。1997年6月，国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，规定在小城镇已有合法稳定的非农职业或已有稳定生活来源，并且有合法住所，居住己满两年的农村户口人员，可以办理城镇常住户口。2000年5月，国家正式废除了粮油迁徙证制度，粮油供应关系和户籍迁移脱离。2001年《国家十五计划纲要》提出，打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。连续的制度改革，一定程度上松动了固化的二元户籍制度。

　　（二）制度改革与城乡互动发展

　　作为制度改革的结果，城乡之间各要素的流动加快；加之包括农村经营制度、劳动流动和户籍制度等在内的二元制度改革，也有力地推动了城乡互动发展。

　　1.乡镇企业快速发展，农业产业结构优化，农村非农产业吸纳大量剩余劳动力。逐步从人民公社体制中脱离出来的农村，在原社队企业的基础上开始重组资源，快速发展出乡镇企业。乡镇企业增加值由1978年的209亿元，增加到2002年的32368亿元，年均增长率在两位数以上。[2]随着农村的不断改革搞活，农村非农产业在农村发展和整个国民经济中的地位和贡献更加凸显。到2002年，农村非农产业占农村和全国GDP的比重分别达到70.7%和33.2%，对农村和全国GDP的贡献率分别达到了88.9%和35.1%，既有利于拓宽农民增收渠道，又有助于农业劳动生产率的提高。

　　2. 城镇化水平大幅度提高，吸纳和引领乡村发展的能力得到增强。伴随着国家政策对劳动力流动和户籍限制的松动以及对小城镇发展的积极引导，城乡之间的人口流动逐渐频繁，迅速提高了人口城镇化水平。从1979~2002年，全国城镇人口由18495万人增加到50212万人，人口城市化率由18.96%提高到39.09%，建制市由216个增加到660个，建制镇则由2361个增加至19811个。[3]同时，大中小城市和小城镇加快发展的过程，就是其不断聚集高经济、政治、文化势能的过程，也是不断吸纳乡村人口和其他各种资源要素的过程，这个过程的推进必然使其对乡村的引领和带动能力不断增强。随着人才和科技市场的逐渐形成，乡镇企业成为不少城市企事业单位科技和管理人员的流向地，加快了人才和科技成果向乡村流动的速度。

　　（三）体制改革的缺陷与城乡发展失衡

　　体制改革促进了城乡互动，但改革不可能一蹴而就地完全消除城乡之间的制度性阻隔。渐进性的体制改革必然会存在这样那样的不及和缺陷，影响城乡协调发展。

　　1.农民进城务工经商和落户城镇的条件虽进一步放宽，但保障其基本利益的机制依然没有建立。自20世纪80年代以来规模不断扩大的农民工群体，逐渐成为中国产业工人的主要组成部分。然而体制改革却没有为农民工享受与城市居民同等的公平待遇创立有效机制，农民工受到不公平甚至是歧视性待遇的现象大量存在，如一些城市的地方性法规，对农民工进行行业和工种限制；同工不同酬；农民工工资遭拖欠严重；养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度没有将农民工纳入其中；城市发展规划、社会公共资源分配和公共服务较少考虑到农民工群体的需要；农民工子弟不能随父母进入城市享受同等教育资源配置，流动儿童、留守儿童受教育权得不到有效保障。凡此种种皆表明，保障进城务工经商农民基本利益的有效机制，有待随社会主义市场经济体制的完善而不断建立和完善。

　　2.农民负担在改革中不断加重。在城市，城镇居民享受的公共产品和服务会正式纳入政府财政预算体系；但在农村人民公社体制废除以后，国家仍然延续了农村公共品由农民自己组织承担的做法，“三提五统”和“两工”积累成为农村公共产品和服务供给所需之财力、物力、人力的主要来源。农民自己出钱出工出物的机制成为农民负担加重的重要原因之一。有研究指出，从1991~2000年，仅农村义务教育学杂费增幅就达15. 4%至115. 6%，教育集资款增幅高达62. 4%至464%。[4]到2000年，农民负担的“三提五统”费用增至620亿元，相当于从农民收入中拿走了3.4%；从1991~2000年，农民负担的“三提五统”费用总计达到5397亿元。[5]直到2001年国家在农村试点税费改革并逐步推开，才开始从最高级的技术层面规范农村税费收缴行为，切实减轻农民负担。

　　3.农村公共产品和服务供给机制缺位，覆盖农村的社会保障体系远没有建立。从地方政府方面看，尤其是1994年分税制改革以后，随着“财权上收，事权下移”，源自于农村的巨额税费主要被应用于支持日益膨胀的党政机构运转，真正投入农村公共产品和服务供给的，十分有限。在义务教育方面，1995年农村小学生均预算内教育经费支出仅221.3元，全国平均水平比农村高出22.5%；农村初中生均预算内教育经费支出为397.8元，全国平均水平比农村高出27.7%。到2002年，虽然农村小学和初中的生均预算内教育经费支出均有大幅增长，但全国平均水平仍比农村分别高出15.3%和22.4%。[6]在社会保障方面，以享受社会保障的从业人员为计，2002年农村社会保障覆盖率仅为3%，城乡社会保障覆盖率比率为22:1，城乡人均社会保障费用比率为24:1。[7]由此可以看到，农民承受了过高的税费负担，却未能通过享受相应的公共产品和服务降低生产生活的成本，没能享受相应的社会保障福利。从某种意义上讲，缺少了这两样，农村就成了不适宜人居的空间。