自20世纪70年代全面实施计划生育政策以来，我国独生子女人数持续快速增长，独生子女家庭将是未来中国家庭的主要表现形式。而独生子女家庭本质上是风险家庭，［1］有研究表明，“目前我国15岁至30岁的独生子女总人数约1.9亿，这一年龄段的年死亡率为万分之四，我国每年新增‘失独家庭’7.6万个。截至2012年，全国范围内的‘失独家庭’至少有100万个。”［2］另有学者研究发现，失去独生子女母亲数量会在2038年以前持续增长，［3］这意味着今后会有越来越多的老人因为失去子女而面临养老、医疗、心理等多方面的巨大困难。可以说，失独父母的无法生育、失独家庭的规模庞大及其逐年增长的现实都造成了失独问题的严重性。加强相关公共政策的制度设计，逐步完善现有失独家庭扶助制度，对失独父母扶助过程中的一些关键性问题进行深入研究显得尤为重要。

　　一、失独家庭扶助制度的历史沿革与地方创新

　　“失独家庭扶助制度”是一个没有被正式提出的概念，目前官方已有的概念如“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”、“计划生育特殊困难家庭扶助工作”，或者将独生子女伤残与死亡合并来谈，或者概之以“特殊困难家庭”的性质，这些均没有体现扶助制度在“失独”问题上的特殊性。本文拟采用“失独家庭扶助制度”这一概念对“失独”问题相关政策法规的历史沿革和地方创新进行简要的分析。

　　1.失独家庭扶助制度的沿革轨迹

　　虽然失独问题近几年才成为学界和社会关注的热点，但是国家法律对失独问题的关注早已有之。2001年出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条明文规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”但是，正如穆光宗所说，《人口与计划生育法》更像是一个指导性的文件，二十七条中对什么是“必要的帮助”缺乏界定。［4］

　　随着失独问题的逐渐突出，2007年国家人口计生委出台了《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发［2007］78 文件），提出了对失独家庭具体的扶助办法。扶助办法主要体现在扶助金方面，且金额较小。

　　2013 年7 月1 日实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，“老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或者救助。”这缺乏对老人供养的方式、标准和实施细则的具体政策性规定，特别是并没有给予数量庞大的失独老人重点关注。［5］

　　2013年12月18日，国家卫计委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部五部委联合出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发［2013］41号），加大了新形势下对计划生育特殊困难家庭的帮扶力度。特别扶助金建立动态增长机制。《通知》还特别指出要“做好养老保障工作”、“提高医疗保障水平”、“开展社会关怀活动”、“切实加强组织领导”等。

　　从失独家庭扶助制度的沿革轨迹不难看出，国家对失独家庭的扶助力度在逐步增强，除扶助金外还涉及到养老、医疗等方面的内容，可以说是走出了一条从无到有、从有到多的扶助道路。

　　2.失独家庭扶助制度在地方上的探索与创新

　　较之于国家层面的失独家庭扶助制度，地方也有着更进一步的实践探索与创新，这主要体现为两个方面：第一是扶助内容的丰富，即不仅包括扶助金制度、养老、医疗政策，还涉及心理疏导、再生育和领养政策等单元性扶助，以杭州、陕西和昆明为典型；第二是以项目的形式开展针对失独家庭的“扶助行动”，即政府购买服务开展对失独父母的连贯式系列扶助，以贵州和宝鸡为典型。

　　一方面，“内容多元”的扶助模式主要体现在地方性政策体系的创新性构建。例如，杭州市出台的《杭州市人民政府办公厅关于杭州市计划生育特殊家庭扶助制度实施意见的补充通知》（杭政办函［2013］201号）包含了扶助金政策、养老政策、心理疏导、再生育和领养、医疗救助等多方面的扶助内容，为失独家庭提供生活中必要的帮助，令其更好地适应生活。相比较而言，陕西省除了包含上述内容丰富的扶助制度外，其扶助金力度更大。昆明市多元的扶助模式体现在针对无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人的失独老人，为其优先安置到民政福利机构、购买意外伤害保险、优先分配保障性住房、免费体检等。［6］毋庸置疑，地方以国家出台的扶助制度为蓝本，结合自身特点进行实践创新，其内容多元的扶助模式拓展了原本国家总体扶助制度的内容，有针对性地满足了失独父母的晚年养老、情感疏导、再生育和领养以及其他福利获取等一些现实问题，克服了原先简单扶助金政策无法解决的问题。虽然很多方面的地方扶助政策在落实过程中还存在障碍，有些政策也并不能真正满足失独父母的现实需求，但是较之于仅仅发放扶助金已是向前迈了很大一步。

　　另一方面，与上述“内容多元”的扶助模式不同的是，“项目性质”的扶助行动同样具有创新和示范的意义。例如，贵州省实施了“贵州省计划生育特殊家庭扶助行动”。在贵阳市各区县开展失独家庭入户调查、慰问以及系列帮扶、救助等工作。［7］与此同时，宝鸡市人口和计划生育局启动了“失独家庭养老家政服务爱心行动”试点项目。［8］可以说，此种“项目性质”的扶助行动虽然覆盖的规模不够大、扶助的内容不够丰富，但其针对性很强，示范性效应也较好。如贵阳市试点的前期入户调查，更加明确了失独群体面临的突出问题，在具体扶助中更体现了“行动”的优势，而非单纯依靠政策的倾斜。在调查基础上的扶助、在政策倾斜基础上的“行动”推进，让失独家庭扶助制度变身为扶助事业，让多元而分散的扶助内容凝聚为集中且针对性很强的力量。