印度和中国都是人口数量庞大的发展中国家，农村人口在总人口中所占的比例都较大。相似的国情使两国都面临着土地改革的压力。印度总理莫迪2014年底制定土地制度改革方案，但遭到强烈反对。此次土地改革的内容、特点以及失败原因何在？本文试图通过分析其前因后果，以期对于中国顺利推进农村土地制度改革提供启示。

　　土地改革一波三折

　　印度人口众多，庞大的人口数量导致人地矛盾突出，在此背景下，为了促进经济发展，加快印度工业化进程和基础设施建设，确保工业用地，大力发展工商业，纳伦德拉·莫迪上任后进行了一系列的新政改革，其中包括土地制度改革。2014年的最后一天，莫迪政府提出了修改印度2013年制定的土地征收法的提案，土地改革正式拉开序幕。

　　莫迪政府于2014年12月正式拟定《土地征收法修正条例》草案，2015年2月24日《土地征收法修正条例》提交审议。由于草案只获得国会下院通过而未获得国会上院通过，莫迪政府重新修改了该草案，于当年4月份重新提交审议并公布于社会。该草案公布之后，受到印度国内各党派和农民的强烈反对。迫于各方压力，印度最高法院对外宣告《土地征收法修正条例》违背宪法的相关规定，反对该条例。在此背景下，莫迪政府再次修改条例，并于2015年5月份又一次提交草案第二版。5月30日，《土地征收法修正条例》第二版正式颁布。之后，有60名印度村民聚集在巴尔瓦迪政府办公大楼前以示抗议，该行为引起了国会上院的高度重视，并决定不支持修正该条例。由于依然没有获得国会上院支持，《土地征收法修正条例》因为超过法律规定的有效期而失去法律效力。尽管如此，莫迪政府还是没有放弃，在此基础上继续修改了一次条例，第三次修改的结果还是受到强烈反对，最终，莫迪政府宣布土地改革以失败告终。

　　改革过程过于激进

　　莫迪政府土地改革内容主要是针对征地制度的改革，修改“2013土地征收法”，修改后的条例规定印度高速公路、国防、工业走廊建设和铁路网建设等为公共用地，征收土地用于这些公共用地的，政府可以不经过农户许可，直接以市场价格进行收购，在收购土地后，再安置一个工厂工作指标给每户被征地农民，作为征地补偿。取消了印度政府“2013土地征收法”规定的征地过程中公共用地征地必须获得70%土地所有者的同意，私人企业用地必须获得80%土地所有者同意的规定。将“2013土地征收法”中规定的征地需有一定的社会影响评价删除，改为征用于国防、农村基础设施、保障房、工业走廊、基础设施的征地可以免于社会影响评价。同时规定针对征地的不同情况要给予不同的征地补偿安置，用以满足公共基础设施建设等项目的用地需求，加快公共项目的建设速度。

　　莫迪政府土地改革的主要特点体现在：第一，土地改革修改了“2013土地征收法”中关于征收范围的规定。用私营实体征收土地取代了之前规定的私营企业征收土地，新设定的私营实体不仅包括之前的私营企业，还包括非盈利机构等其他组织，该项改革扩大了印度政府的征地范围。第二，莫迪政府的土地改革对征地程序和相关要求进行了改革，例如，将“2013土地征收法”中严格要求的征地中需要70%或80%土地所有者同意的条款废除，这一举措大大放宽了征地限制。第三，莫迪政府改革了征地程序。印度以往的土地征收法都特别重视对社会影响的评价这一环节，莫迪政府此次改革提案却取消了五种项目用地征地过程中的社会影响评价这一环节。

　　忽视农民利益

　　分析莫迪政府土地改革失败的原因，主要有以下几点：第一，改革没有获得农民的广泛支持。印度人口众多，土地较少，人地矛盾突出，很大一部分贫困农民的生活来源依赖于土地。此次土地改革中，莫迪政府没有征得农民同意而强行改革征收农地条款，改革内容过于倾向于公共用地需求，没有保障广大农民的土地权益。第二，改革没有稳中求进。莫迪政府土地改革整个过程过于激进，改革中的有关规定违反了印度宪法。征地制度改革牵涉到的利益关系众多，改革过程中涉及补偿方式等重要程序，没有谨慎考虑，对于一些符合当前社会发展的征地政策没有保留，导致不同群体的强烈不满。第三，改革没有制定配套措施和保障方案。此次土地改革的补偿方案中，除了安排一个可以在工厂工作的指标给失地农民以外，没有合理地安排失地农民生活保障的方案，没有制定保障农民长远生计、保证农民失地后无后顾之忧的相关措施，因而没有获得印度国会上院的支持。

　　失败经验值得思考

　　从莫迪政府试图推行土地改革并最终遭遇失败的过程，结合中国土地改革以及农村经济发展背景来看，主要有如下几点值得思考。

　　首先，土地改革需要考虑土地所有制基本框架。土地私有化只能保证部分农民拥有土地，莫迪政府的土地改革在没有改变印度土地私有化的情况下，导致部分农民失去经济保障，引发他们的强烈反对，致使改革失败。私有化不是当前中国土地改革的方向，中国土地改革应该在土地国有化前提下，坚持农村集体土地所有制，通过土地制度的创新和变迁，推动农村土地产权登记制度，健全农村土地法律法规体系，加强农地产权法律保障体系建设，赋予农民充分的土地财产权利，增加农民土地财产性收入，促进农村经济发展。

　　其次，需要完善征地制度，保障失地农民土地权益。印度莫迪政府征地制度改革失败的重要原因就是没有保障农民土地权益。因此，中国的征地改革应以保障农民土地权益为前提，缩小征地范围，引导农民真正成为征地程序参与者，保证农民的知情权、参与权等基本权利。规范征地行为，让市场来决定补偿的价格。拓展补偿的渠道，提供长期性的补偿方式，为农民贫困治理提供必要的财力。

　　再次，加快农村宅基地改革以保障农民生存权益。莫迪土地改革没有设计好失地农民的居住问题，如付诸实施，必将导致征地后的失地农民因居无定所而进入贫民窟生活。中国农村征地改革必须保证广大农民的居住问题。推动农村宅基地确权速度，以确权颁证的法律形式保障农户宅基地产权。对宅基地用途进行严格限定，避免农民居无定所。在保障农户宅基地产权的基础上，加快农村宅基地制度改革，创新宅基地抵押、互换、出让、退出等产权流动方式，不再限制宅基地的产权流动，使农户宅基地产权变成财产性收入，对农户的生产生活起到重要保障作用，从而增加农户抵御风险的能力，减少对农民权益侵占。保障农民最基本的生存住房问题的同时，推进宅基地上市，建立并完善宅基地市场机制及配套制度，以宅基地使用制度改革促进农村基础设施的建设，带动农村发展，提高农民的生活水平和质量。

　　（作者单位：怀化学院法学与公共管理学院）