“十三五”时期航空经济区法律政策创新研究

　　以郑州航空港经济综合实验区为例

　　随着世界经济全球化趋势的加强，航空经济快速发展。一般而言，航空经济的发展要经过航空港经济、临空经济等阶段，航空经济区要遵循由航空枢纽向航空产业集聚区再向航空都市发展的规律。“十三五”时期，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏。郑州航空港经济综合实验区（以下简称郑州航空港区）作为我国第一个以发展航空港经济为主的综合实验区，只有既遵循航空经济区发展规律，又因地制宜地进行法律政策创新，才能探索出以航空港经济促进发展方式转变的新模式，才能真正成为全国航空港经济发展先行区。郑州航空港区肩负着在国家层面就如何发展航空经济区进行先行先试的责任，因此，国家、有关地方或部门要充分释放法律政策创新的潜力、预留法律政策创新的空间，加快形成一批重大的“可复制、可推广”制度，提高河南对国家的“制度贡献度”，为航空经济发展提供强有力的法律政策支撑。本文在透视郑州航空港区法律政策现状的基础上，提出进一步创新的思路和措施。

　　一、郑州航空港区法律政策创新的现状

　　近年来，郑州航空港区按照“建设大枢纽、培育大产业、塑造大都市”的要求，积极进行法律政策创新和体制机制创新，建立了“两级三层”①的管理体制。郑州市人民政府委托郑州航空港区行使行政执法权，建立实验区与省直部门直通车制度，在财税、口岸建设及通关便利化、金融、产业发展等方面出台了支持郑州航空港区发展的一系列政策。郑州航空港区在投资和贸易便利化等方面，注重“制度创新、先行先试”，也取得了明显成效。不过，郑州航空港区是一个新生事物，相关主体在法律政策创新方面仍存在一些急需解决的问题。

　　第一，郑州航空港区法律政策先行先试不够，缺乏较为完善的法律规范和政策引导。《国务院关于郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013―2025年）的批复》指出，河南省人民政府要按照《郑州航空港经济综合实验区发展规划》（以下简称《规划》）确定的战略定位、发展目标、空间布局和重点任务，积极开展先行先试，探索体制机制创新；国务院有关部门在政策制定、体制机制创新等方面加大支持力度，指导和帮助解决《规划》实施过程中遇到的问题。目前，有关地方和部门在法律政策创新方面顶层设计不够，没有大胆地进行先行先试。例如，截至目前，国家、河南省、郑州市在航空港区立法方面一直未出台有权威的法律法规，郑州航空港区立法框架未完全建立。再如，作为政府规章的“郑州航空港区管理办法”一直未出台，相关制度和政策更是滞后。从区域经济学和区域法治建设的角度讲，实验区是一个特殊的区域板块。根据国内外区域板块发展的经验，实验区要想实现健康快速发展，就必须有较为完善的区域法律政策加以规范和引导。

　　第二，郑州航空港区法律地位不明确，角色定位和职能不清。从理论上讲，《规划》的宗旨和国家设立郑州航空港区的最终目的，是要将郑州航空港区建成一个“经济区”，也就是建设一个全国航空港经济发展先行区。但截至目前，国家相关立法和部门文件都未对郑州航空港区的性质进行明确，致使郑州航空港区不是一个完整的“经济区”，也不是一个功能较为完整的“行政区”。尤其是在土地利用、产业布局、基础设施建设、经济利益分配等方面，郑州航空港区管委会只是起到了一定的协调、服务与统筹作用，难以真正进行组织领导、统筹安排和综合协调。由于“经济区”的管理权限是“切块”下放的，在实际运作中缺乏整体性和综合协调管理力度，所以在实际工作中，郑州航空港区并不具备相应的法律地位和执法主体资格，造成该区管委会的职能不清，有时会出现社会事务管理上的混乱或漏洞。