【核心提示】国内学界对区域环境治理的概念、正当性及其实施路径都做了相应的研究，有力推动了区域环境治理的开展。学者们重点关注了政府与非政府组织以及公众之间的合作，忽视了地方政府之间的合作对区域环境治理的主导地位。

　　当前，国内学界对区域环境治理的概念、正当性及其实施路径都做了相应的研究，有力推动了区域环境治理的开展。但就区域环境治理的主体，学者们重点关注了政府与非政府组织以及公众之间的合作，忽视了地方政府之间的合作对区域环境治理的主导地位。

　　区域环境治理的多元合作性

　　治理和传统管制的最大区别在于是否有合作，因而区域环境治理首先是一种以区域环境为保护对象的合作，并且这种合作具有主体和内容上的多元性。在合作主体上，既包含政府主体，也有公众、企业等非政府主体。在合作内容上，既有政府与企业之间管理模式下的合作，也有公众与企业之间监督模式下的合作，还有政府与公众之间参与模式下的合作，更有上下级政府以及非隶属关系的政府之间合作。

　　区域环境治理就是上述主体为了区域环境的保护而在不同层面有机合作的实现，更是政府、企业、公众在区域层面实现环境共治的最好体现。因此，无论是区域环境治理的制度设计、机制建立，还是区域环境治理的实施，都要关注区域环境治理的多元合作性。区域环境治理与行政区环境治理相对应，但两者治理主体之间的合作具有不同的内涵。行政区域内的各种合作都是在一个行政区划内进行，其实施完全可以依靠科层制模式下的纵向管理；而区域环境治理具有跨行政区域的特性，区域内的地方政府之间并无隶属关系，是一种横向关系，因而区域环境治理的实施更有赖于各地方政府之间的沟通、协商，是建立在平等协商、自愿合作基础上的环境治理。

　　区域环境治理的横向合作

　　区域环境治理的多元性涉及多个主体在多个层面的合作关系。但目前，国内外众多学者都将政府与非政府组织以及公众之间的合作看作区域环境治理与传统行政管制的根本区别，并且以此为基础，主张发挥非政府组织以及公众在区域环境治理中的主导作用，充分利用市场机制来实现区域环境治理的目的。例如戴维·汉密尔顿就认为：“区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。”这种观点基本符合环境治理的本义，对促进公众及其他非政府主体在环境保护领域的作用发挥也具有重要的意义，但忽视了政府部门之间的合作，为解释区域环境治理中不同地区政府之间的合作设置了障碍。

　　如果仅将公私部门之间的合作定义为区域治理，那么会把公权部门之间的合作排除在外，这显然与我国区域环境治理的现实不符合。对此，我国学者陈瑞莲提出，“区域治理是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。”这就明确将政府这一重要主体纳入其中。不同地方政府之间的横向合作不仅是区域环境治理的重要内容，更在推进区域环境治理中发挥主导性作用。非政府组织和公众的参与可以保障、监督、参与区域环境治理的实施，其作用不可忽视。但由于环境的公共性及其外部性特征，非政府组织和公众只能起到辅助作用，无法在区域环境治理中发挥主导作用。尽管中央政府和区域中共同的上级政府可以凭借威权直接进行督政和管理，但这需要高昂的成本，也不利于发挥地方政府的积极性、主动性。因此，区域环境治理机制的建构应以沟通和协调区域内地方政府之间的关系为重点和突破口。