十八届三中全会《决定》中提出“建立城乡统一的建设用地市场”。日前，中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员张晓山在接受《第一财经日报》专访时表示，其背后隐含的利益分配格局的调整，是个大问题。应该进一步探索集体经济的有效形式，建立起有效的民主治理和制衡机制，防止演变成干部经济。

　　应调整土地利益分配格局

　　第一财经日报：对于十八届三中全会《决定》中关于农业的部分，你有什么看法？

　　张晓山：三中全会《决定》中，关于农业方面的改革，如发育农业经营主体，构建农业经营体系，将土地承包经营权的权能扩展到抵押、担保等，力度是比较大的。

　　相对于十七届三中全会，这次又提出建立城乡统一的建设用地市场。这其中涉及土地利益分配格局的重新调整。

　　目前，主要是农民在土地增值收益中的分配比例很低。如果提高农民所占比例，也就意味着要减少政府、企业的份额。这对依靠土地财政的地方政府来说，又该如何获取地方发展的资金呢？

　　所谓的“建立城乡统一的建设用地市场”， 其背后隐含利益分配格局的调整，是个大问题。所以要配套进行税制改革，建立新的公共财政制度，使得地方政府的财权与事权相匹配。

　　日报：建立这样的统一市场，是否意味着集体土地入市呢？

　　张晓山：我理解就应该是同地、同价、同权，集体土地进入一级市场。如果将大概有18万平方公里的农村集体建设用地全部入市，由非流通一下子变成流通，这对房地产市场是一个很大的冲击。所以，这肯定会逐步调整，不可能一下子都放开。

　　这其中涉及如何缩小征地范围、提高征地补偿，谁来代表集体，以什么样的经济主体来入市。当然，还要改变这种土地收益的方式。

　　目前，通过卖地，获取的国有土地使用权出让收入是一次性的，将未来几十年的收益都给透支了，这是不可持续的。应该通过股份或其他形式，让农民能够获得持续性的财产收入。

　　当然，还需要强调一点，即使将来城郊地区的集体建设用地能够入市，入市之后的收益，也不应该完全归农民所有。因为，这部分较高的土地用途变化所产生的收益，并不是其劳动所得，仅是地理位置决定。否则，这对那些位于广大农区、没有开发价值但为全国粮食安全做出贡献的农民来说，是不公平的。

　　规划和用途管制应高于所有权

　　日报：三中全会《决定》中提出，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，对此你如何看待？

　　张晓山：在讨论这个问题之前，需要明确，规划和用途管制，其本身是应该高于所有权的。

　　在建设用地中，绝大部分是宅基地。其余为集体建设用地，分为公益性和经营性两部分。有一部分宅基地也会通过整合合并变更为经营性建设用地。也就意味着，经营性建设用地如何界定，本身是动态的，不是固定的。

　　日报：三中全会之后，市场认为土地制度将会有较大调整，小产权房价格闻风而动，你如何看待？

　　张晓山：小产权房是一个历史遗留问题。全国各地的情况可能不一样，应该具体情况具体分析。基本原则是，必须对这部分违法行为进行惩戒。

　　首先，是否符合用途管制。如果在农用地上建设小产权房，就触犯了用途管制的红线，这是绝对不可能转正的。其次，是否在规划范围内。如果其不负担任何成本就转正，实际上，就是鼓励违法违规，这对那些遵纪守法的人是不公平的。

　　事实上，此次三中全会提到的，同等入市、同地同权同价，对未来的房价影响不大。实际上，这只是使得土地收益的分配发生了变化，土地并没有增加。原来是地方政府、开发商获益，如今是农民集体也会获得相应部分。

　　真正对房价造成影响的，应该是考虑如何建立全国的联网制度，对现有存量房屋征收房产税。这样因为缴纳税负，会使得持有较多房屋者承担较高成本，会使“房叔”们考虑是否值得继续持有，由此所导致的供给会发生变化。

　　建立有效的民主治理和制衡机制

　　日报：三中全会《决定》中同时提出，要发展壮大集体经济，对此你有什么看法？

　　张晓山：在强调城乡统一的建设用地市场时，需要考虑一个问题：谁是集体？谁代表集体？集体成员的资格、权利怎样才能真正实现？这就需要农村集体经济组织尽快将条例规范提上日程。

　　改革开放这么多年来，农村集体往往是空壳子了。除了发包地之外，几乎没有别的事情。近些年来，新农村建设、整村推进、国家支农项目等，都会拨付一部分资金到集体中来。另外，土地的补偿款在集体中也会存留一部分。下一步，如果集体建设用地能够入市，集体还会获取相应收益。

　　如果不能建立较好的民主治理和有效制衡机制，那么集体的代表就能掌握和支配这一部分集体资产，很难避免这部分人的以权谋私，使之再一次演变成干部经济。

　　我认为应该进一步探索集体经济的有效形式，建立监督制衡机制。通过股份的形式，将资产量化，使得普通老百姓能够行使其知情权、参与权、监督权。此外，对集体的内涵外延，集体成员的资格、权利、责任、义务，以及集体成员进入退出机制的建立，都应该有明确界定。