内容提要：在中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》这些不平等条约签约谈判过程中，北京政府力图减少中国领土主权的损失，最后迫不得已才吞下了苦果。俄国“十月革命”爆发后，北京政府抓住有利时机，采取比较有力的措施，促使外蒙古统治集团呈请取消了“自治”，废除了《中俄蒙协约》。

　　关 键 词：外蒙古 自治 北京政府 中俄蒙协约 废除

　　作者简介：樊明方，1953年生，西北工业大学人文与经法学院教授、博士生导师。

　　1911年辛亥革命爆发不久，外蒙古封建上层集团在沙皇俄国支持下宣布“独立”，1915年《中俄蒙协约》签订后外蒙古在沙俄卵翼下实行“自治”，中国政府对外蒙古的主权被剥夺殆尽。北京政府为废除沙俄迫签的这一不平等条约作了持续的努力，曾经促使外蒙古取消了“自治”，废除了《中俄蒙协约》。这一事件是中国近现代史上的重大事件。中国大陆有关中俄关系史、①蒙古史、②民国外交史、③中国近代史④的著作中关于这一事件的论述，一般都很简略，有的著作在论述中也还存在史实错误。虽然有一些相关论文论及这一事件但都未深入研究。就笔者所见，专门研究这一事件的论文有：《近代史研究》1991年第5期发表的刘存宽《1918-1921年的外蒙古与中苏关系》；《中国边疆史地研究》2001年第4期发表的刘兰昌《徐树铮与外蒙古撤治及其影响》及黑龙江教育出版社2003年版《中国边疆史地论集续编》所载笔者所撰《1919年外蒙古取消“自治”述论》。这三篇论文对1919年外蒙古取消“自治”的过程论述较详，但仍未能全面揭示北京政府在取消外蒙古“自治”、废除《中俄蒙协约》这一历史事件中的作用。本文拟在以往研究成果的基础上，系统梳理北京政府对《中俄蒙协约》的态度，阐明北京政府为废除《中俄蒙协约》作出的努力，以深化这一课题的研究。

　　一

　　1911年外蒙古“独立”是在俄国沙皇政府的大力支持下搞起来的。沙皇政府的计划是让中国中央政府与库伦当局在俄国主导下签订条约，让外蒙古在中国“宗主权”之下实行“自治”，外蒙古地区表面上不脱离中国，实质上变成俄国控制下的半殖民地。

　　早在1911年12月下旬，俄国政府就表示愿在中国中央政府和库伦当局之间进行调停，条件是中国中央政府不管理外蒙古内政、不在外蒙古驻兵、不向外蒙古移民，将来中国在外蒙古进行任何改革均须先与俄国协商，并给予俄国在外蒙古建造铁路的特权。⑤清政府拒绝了俄国的提议。

　　中华民国成立后，北京政府为了维护国家统一和领土完整，要求库伦当局取消“独立”。北京政府认为外蒙古问题是中国内政，想通过与库伦当局直接谈判来解决外蒙古“独立”问题。1912年春，临时大总统袁世凯在劝告哲布尊丹巴取消“独立”的电文中指出：外蒙古人与内地人“利害休戚，皆所与共。但使竭诚相待，无不可以商榷，何必劳人干涉，自弃主权”。哲布尊丹巴集团自恃有俄国支持，坚决拒绝与中央政府直接谈判，要求通过俄人来解决问题。北京政府不愿意让俄国插手外蒙古问题的解决，仍然力图恢复中国对外蒙古地方的管辖。设在北京的蒙古王公联合会起草了一个蒙古管理章程草案，北京政府对该章程草案作了修改。1912年4月4日，俄国驻华使馆代办世清将该章程草案及北京政府修改意见的译文呈送俄国外交大臣，同时指出：“整个草案之意义在于，它实际上是中国人自行解决蒙古问题之第一次重要尝试。”⑥1912年4月21日，袁世凯颁布命令，宣布蒙藏回疆各地方同为中华民国国土，当地各民族同为中华民国国民，不许再使用藩属名称；以后要通盘筹划，实现内政统一、民族大同。俄国新任驻华公使库朋斯齐将此命令的译文呈报彼得堡，并评论说：“此项命令至少在字面上实现了统一中国各部之思想……无疑证明中国不愿考虑我们所提蒙古自治纲领，而欲在蒙古问题上准备发表更积极之意见。”⑦

　　5月14日，库朋斯齐报告俄国外交大臣说：“我确信，我们仅仅通过谈判及在外交上提出要求，未必能使中国政府在外蒙自治方面作出我们所期望之让步；要按我们预定之计划解决蒙古问题，我们还必须准备采取有效措施，对中国施加压力，为我们的要求作后盾。”他还报告说，根据美、英等国驻华公使的情绪和言谈，列强不会反对俄国在中国东北北部、蒙古及中国西部地区对华采取压力措施。⑧

　　俄国驻华使馆曾于1912年4月向北京政府声明：关于外蒙古自治问题，俄、中、蒙三方最好尽快达成协议。6月22日库朋斯齐紧急报告彼得堡说：北京政府外交总长陆征祥明确拒绝了俄国政府前述要求，“尽管陆征祥讲得很委婉，态度很谦恭，但其答复之实质，对于中国视为内政，应按北京政府与呼图克图直接达成之协议解决之蒙古问题，不许我国进行任何干涉一节，未留下任何怀疑之余地。从前中国方面在讨论一个毗邻大国提出之要求时，未必敢如此坚决而公开地表示拒绝，这显然证明，由于新政体之建立，中国人对外国人讲话之腔调已有所改变。”库朋斯齐继而分析道：“无论不久前中国人派军队前往西藏，或是中国人在科布多地方采取措施(这些情况我国驻库伦、承化寺及乌里雅苏台领事已作报告)，均是明显的迹象，即中国开始奉行更积极、更坚决之政策，其目的在于将业已脱离中国之地方再次置于自己之权利之下。”库朋斯齐重申他已阐述多次的看法：“在蒙古问题上只通过外交谈判，我们不可能从中国人那里得到任何东西。”⑨

　　8月初，陆征祥提出了由中国政府授予外蒙古自治特权的折中解决办法，当即遭到俄国拒绝，俄国代理外交大臣尼拉托夫坚持：“惟有俄中两国缔结适当协议，才能使蒙古问题彻底解决。”⑩北京政府改用强硬办法，任命久住北京拥护中国统一的外蒙古三音诺颜部亲王那彦图为乌里雅苏台将军，拟派1营骑兵、3营步兵护送，前往外蒙古与库伦当局谈判。俄国政府闻讯，立即通过驻华公使向北京政府提出严重警告，库朋斯齐说：“中国军队进入外蒙，我国必将进行干涉。”(11)俄国政府决定派一支哥萨克骑兵增援乌里雅苏台俄军，并准备从库伦和俄国境内派遣更多兵力前去增援。(12)由于俄国政府的武力阻挠，那彦图未能成行。

　　俄国政府看到北京政府不肯就范，不愿按照俄国意愿解决外蒙古问题，决定先与库伦当局签订协约，以此来压迫北京政府屈服。1912年8月15日，俄国内阁会议专门研究了与库伦当局签订协约问题，决定在拟签订的协约中“郑重确认喀尔喀自治，并将喀尔喀置于我国保护之下”；准备向库伦当局提供借款以建立蒙古军队，必要时拟“以武力来捍卫我们许给喀尔喀之优先权”。(13)1912年10月初至11月初，俄国前驻华公使廓索维慈在库伦与外蒙古当局的代表进行了将近1月时间的谈判。11月3日，双方签订了《俄蒙协约》及其附约《俄蒙商务专条》。《俄蒙协约》规定：俄国帮助外蒙古当局维护“自治”秩序、编练军队；不准中国军队进入外蒙古、不许中国向外蒙古移民；未经俄国政府允许，外蒙古不得签订与《俄蒙协约》及其附约不符的条约。俄蒙《商务专条》规定俄国人在外蒙古享有大量特权。通过《俄蒙协约》，外蒙古地区被沙皇政府承认为一个名义上属于中国、实际上独立于中国的政治实体，该约将俄国政府与库伦当局的关系从书面上固定下来，它增强了库伦当局的地位。

　　在缔结《俄蒙协约》的谈判过程中，库伦当局曾要求在协约中载明蒙古是“独立国”，要求将协约及专条的适用范围扩大到内蒙古、乌梁海等地区，又要求沙皇政府允许其向彼得堡派驻使节，企图在俄国支持下实现“大蒙古国”的迷梦。沙皇政府没有同意这些要求。这有多方面的原因：首先，沙皇政府顾虑日本和西方列强的反对。其次，当时俄国正与德、奥等国在中近东地区激烈斗争，俄国不愿在外蒙古问题上投入大的力量，不愿因此削弱它在中近东地区的竞争力。再次，内蒙古毗连东北、华北地区，靠近北京，俄国支持库伦当局占领内蒙古，对中国主权和领土完整损害过大，中国绝对不能容忍，中俄两国之间的斗争将长期进行下去，这对战略重点在欧洲的俄国不利。最后，沙皇俄国并不愿意在其东部边疆旁边出现一个比较强大的“大蒙古国”。俄国反对库伦政权将控制范围扩大到乌梁海是因为此时俄国已打算时机到来时将该地区直接并入俄国。(14)外蒙古“自治”的把戏无脱离中国之名而有转归俄国控制之实，阻力小，成功把握大，沙皇政府认为这是解决外蒙古问题的上策，此后几年间一直坚持此方针。

　　在廓索维慈与库伦当局谈判之前和谈判期间，北京政府一直在通过那彦图等人对库伦当局进行争取工作。在《俄蒙协约》即将签字的时刻，北京政府作了最后的努力。袁世凯、那彦图等人从北京致电哲布尊丹巴及库伦诸王公，对他们同俄国缔约提出警告，要求放弃“独立”，并允诺给予种种优惠和大笔金钱作为报偿。(15)只是这些努力未能奏效。

　　《俄蒙协约》签订后，北京政府一再向俄国声明该约无效，无论俄国与外蒙古当局签订何种条约，“中国政府概不承认”。(16)北京政府试图利用日、俄在内蒙古的争夺和矛盾牵制俄国，曾征询日本政府对《俄蒙协约》的意见，但日本避免介入此事。(17)在万般无奈的情况下，为了避免外蒙古在俄国支持下于“独立”道路上愈行愈远，北京政府被迫接受俄国的“调停”，中、俄两国开始了关于外蒙古问题的谈判。从1912年11月23日到1913年5月28日，北京政府外交总长陆征祥与俄国驻华公使库朋斯齐在半年多时间里进行了30余次谈判。俄国起初提出的中俄条约草案要求中方全部接受在外蒙古不设官、不驻兵、不移民三项条件，根本不提中国对外蒙古地区的主权。北京政府坚持要求俄国承认中国对外蒙古的主权，要求在条约中明确规定外蒙古为中国不可分割的一部分，库伦当局取消“独立”，外蒙古对外事务由中国中央政府处理。经过反复争论，双方于1913年5月28日议定了中俄协约草案六条，主要内容是：中国政府承诺在外蒙古不设官、不驻兵、不移民；俄国承认外蒙古为中国领土的一部分并尊重中国历史上在外蒙古享有的各项权利，库伦当局是中国的地方政府；俄蒙缔结关于改动该处制度的条约，须经中国政府同意；中国政府认可俄蒙《商务专条》赋予俄人的各项特权。(18)

　　按照《中华民国临时约法》的规定，政府与外国缔结条约需要经过国会同意。1913年7月11日，中国参议院否决了前述中俄条约草案。俄国政府趁机推翻前议，另外提出更为苛刻的条款，胁迫北京政府应允。陆征祥引咎辞职，孙宝琦接任外交总长。经过10多次谈判，11月5日，孙宝琦与库朋斯齐在北京签署了关于外蒙古问题的中俄《声明文件》及《声明另件》。与5月陆征祥和库朋斯齐议定的“六条”相比，《声明文件》和《声明另件》使中国在外蒙古的主权遭到更大的损害。中国仍旧要承诺在外蒙古不设官、不驻兵、不移民，俄国只在《声明另件》中承认外蒙古是中国领土的一部分，在《声明文件》中俄国仅承认中国在外蒙古有宗主权，关于外蒙古当局是中国的地方政府等文字统统消失了。中俄《声明文件》和《声明另件》是一个不平等条约。通过此约，沙皇俄国强迫北京政府承认了俄国对纯属中国内政的外蒙古问题的干涉权利，沙皇俄国实际上得到了对外蒙古的保护权，北京政府被迫接受了俄国对外蒙古地位的安排。

　　中俄《声明文件》和《声明另件》规定，因外蒙古“独立”而引起的中俄两国在外蒙古的权益变化及中国政府与外蒙古的关系等问题，要由三方派遣代表另行谈判。这就有了1914年9月至1915年6月在恰克图举行的中俄蒙三方会议。这次谈判历时9个月，正式开会48次，会外交涉亦不下40次。北京政府代表坚持要求外蒙古方面正式声明未曾“独立”，取消帝号，遵用中华民国年历，并要求由中国中央政府办理外蒙古的铁路、电线、邮政事务。因为争论激烈，会议曾两度停议，各在半月以上。然而，力量对比上的俄强中弱、恰克图会议的性质(只是落实中俄《声明文件》和《声明另件》原则规定的会议)、日本向中国提出“二十一条”侵略要求的国际形势，这些因素决定了北京政府最后只能就范于俄国。

　　《中俄蒙协约》共22条，其中规定：中俄《声明文件》、《声明另件》和俄蒙《商务专条》继续有效；“外蒙古承认中国宗主权，中国俄国承认外蒙自治，为中国领土之一部分”；哲布尊丹巴采用“博克多汗”名号，受中华民国总统册封；中国政府派遣大员携带卫队驻扎库伦，派遣佐理专员携带卫队驻扎乌里雅苏台等三座城市。该约还有关于贸易征税、司法审判等方面的一系列规定。(19)《中俄蒙协约》是一个不平等条约，中国得到的只是一个有名无实的“宗主权”。俄国则通过与库伦当局签订各种双边协定，控制了外蒙古的军事、财政、铁路电线兴建和矿山开采等要政。1938年出版的苏联《小百科全书》第2版指出，俄国沙皇政府利用《中俄蒙协约》在外蒙古获得了“十分广泛的排他性权利”，从而“将外蒙古变成了沙皇俄国实际上的殖民地”。(20)