“广州新观察”学术圆桌会议是广州市社科联与暨南大学、南方日报社共同策划主办的学术交流平台。每月举办一期，邀请6-7位本地知名社科专家及国内外著名学者、政府职能部门领导、企业界代表共同探讨经济社会发展的重大理论和现实问题。

　　2018年11月30日上午，以“新时代乡村治理体系：自治·法治·德治”为主题的第33期广州新观察学术圆桌会议在暨南大学召开。本期会议由广州市社会科学界联合会、齐齐哈尔市社会科学界联合会、暨南大学、南方日报社联合主办，华南农业大学广州市服务型政府绩效管理研究基地、广州市舆情大数据研究中心、《城市观察》杂志社承办。会议由广州市社科联副主席谭晓红主持，中共广州市委宣传部副部长，广州市社科联党组书记、主席曾伟玉，齐齐哈尔市社科联党组书记、主席王宏镝，齐齐哈尔市社科联副主席谭文富等领导以及暨南大学、华南农业大学近80名专业教师、研究生参加了会议。

小农户成长论视角下的乡村振兴：产业与治理的协同演进　　

⊙刘义强(华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师）

　　自40年前开启改革开放大幕之后，我国城乡经济发展迅猛，形成全世界瞩目的“中国奇迹”。中国发展的一个重大特点是长时段高速经济发展和不断适应进化的国家治理能力协同推进。然而，乡村社会发展相对滞后，乡村社会以小农户为主体的基础构造依然没有发生根本性变化。那么，在乡村振兴战略实施中，以小农户为主体的乡村社会，能够实现乡村经济发展、产业升级与乡村善治协同演进之路吗？

　　党的十九大报告提出，要走中国特色社会主义乡村振兴道路，实现小农户和现代农业发展有机衔接。这个表述第一次历史性地将小农户这个概念提上台面，承认了小农户在现代农业产业发展的潜在优势和历史价值。我国目前依然是以小农户为主要农业经营主体。第三次全国农业普查显示，我国现有2.07亿农户，其中规模经营农户仅有398万户，而71.4%的耕地由小农户经营，主要农产品由小农户提供。小农户为基础的乡村，产业小、散、弱，生产规模小、经营分散、产品竞争力弱，而产业的组织、技术、市场也就更加脆弱，由此也引发社会治理的困境。

　　党中央提出乡村振兴战略，要解决以小农户为主体的乡村社会在既有的基础之上走出低度发展的问题。需要强调的是，小农户不同于小农。小农和小农户看起来是一字之差，但是背后有巨大的差别。在传统中国，国家只要基本维系小农的自然经济状态下的生活方式就可以了，治理上就是秩序维系型的。除了汲取税费和维持自然经济秩序，能不介入就不介入。这种状态下的治理，有研究者将其概括为集权的简约治理，并将其作为传统中国保持中央集权和超大规模小农经济社会基础相协调的重要机制之一。在现代社会，这种维系型政治治理安排，却踏入了伊懋可所说的“高水平均衡陷阱”中难以自拔，在高水平传统农业、高人口增长和低工业化水平之间挣扎，难以实现发展突破。

　　今天中国农村虽然还是小农户为主体，但是已发生重大变化。徐勇教授将其提炼为社会化小农，即今天的小农户经营规模虽然小，但是已处于市场化、社会化体系当中，已经不可避免地进入了现代社会，主要生产为更大的市场体系提供商品需求，并跨越城乡追求生产要素的重新配置，这是当前小农户的主导形态。

　　不少学者依然在中国乡村社会是传统小农社会的框架中理解乡村振兴问题，认为农村发展和治理不协调的困境，问题就在于近代以来试图以现代科层管理制度取代原有的简约治理，基层大量的现代组织建设和繁杂的现代法治治理规则等，不适应小农经济的社会基础。这样的看法无视我们已经不是小农经济社会，而是以小农户为主的社会，社会化的小农户广泛、紧密地参与整个市场过程，甚至他们生产经营销售整个体系都和城乡结构、市场体系有不可分离。这样还能维系过去的简约治理吗？治理的手段和机制，应该与社会主体的性质、格局和发展需求紧密结合。改革开放以来，我国走出发展困境的关键，在于以政治治理体制创新克服低度发展的陷阱，将产业的发展和治理的改善紧密结合起来，利用既存制度灵活启动经济、形成产业，在产业发展过程中适应经济变化，要求不断发展的治理体系进一步维护市场、提升产业，使经济主体的不断成长构成主线索。

　　因此，小农户成长论视角下的乡村振兴，是一个小农户沿着产业升级和治理改进不断发展、分化和变动的过程，既非保护小农户，也不是改造和消灭小农户，而是在现代产业体系中综合利用技术体系、服务体系和生产体系，吸引并带动小农户不断提升和持续成长。小农户成长意味着小农户为主体的农业工业化与乡村治理体系相协调的不断升级和互动式演进。以小农户成长为中心的乡村振兴的中国道路，必将在城乡关系发生结构性变化的新时代，探索出深化实践中国改革发展经验的一种典型中国道路和中国模式。

乡村治理历程的回顾及未来展望　　

⊙文 宏（华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师）

　　我国乡村治理发展迅速，治理主体由一元走向多元、治理模式和治理形式不断创新，乡村建设取得了巨大成绩。随着市场化以及国家治理现代化战略的持续深入，现代化注入乡村治理的同时，传统乡村守望相助、休戚与共的熟人社会发生了巨大转变，如何有效贯彻党的十九大提出的乡村振兴战略，顺应乡村民众的发展需求，健全乡村治理政策体系，为我国乡村社会发展提供坚实的制度保障，成为当前乡村治理重要的时代使命。

　　我国乡村建设在不同时期具有不同特点。以纵向时间线为轴，大致可归纳为三个阶段：支持城市发展阶段、补齐短板发展阶段、城乡共荣发展阶段。

　　支持城市发展阶段，即新中国初期到改革开放之前的时期（1949-1978）。新中国成立之初，国家集中力量恢复和发展国民经济，加快建设现代化工业国家。为此，将农村农业置于国民经济发展的辅助地位，支持城市工业发展。1953年11月19日，政务院通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，征收农民“余粮”，对农副产品实行统购统销。1957年，国务院连续下发通知，限制城市单位招用农民。1958年1月，开始实施《中华人民共和国户口登记条例》，户籍制度将居民分为农业人口和非农业人口，农民自由流入城市受到限制。自此，我国城乡二元结构形成并逐渐固化，农村单向支持城市，使得农村处于普遍贫困状态。

　　补齐短板发展阶段，即改革开放初期到废止农业税时期（1979-2006）。改革开放后，农村经济体制由人民公社转变为家庭联产承包责任制，国家经济市场化程度越来越高，城市资源开始向农村流动。1978年农村率先开始实施“包产到户”、“包干到户”。1982年12月，宪法规定将乡镇作为最基层的行政区域，农民开始获得支配自身劳动的自由，具有参与市场竞争的基础。该阶段，农村人口逐渐向城市流动，农村资源和城市资源开始交流互通。

　　城乡共荣发展阶段，废止农业税至今（2006年至今）。进入21世纪以来，城乡二元经济结构对经济发展带来的负面影响越来越突出。2005年12月，十届全国人大常委会通过了关于废止农业税的决定，自2006年1月1日起，不再征收农业税。2007年10月，第十七次全国代表大会提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”2017年，习近平总书记在党的十九大报告中强调：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”乡村治理已进入城乡共荣发展阶段。

　　从乡村治理的内部来看，聚焦村干部与村民的关系与资源分配，以取消农业税为时间节点，可将乡村治理划分为两个阶段。第一阶段，农村资源贫乏，以内部资源为主，同时村民对村干部支持度较高，干群关系较为和谐；第二阶段，国家确立城市支持农村的大政方针，废止农业税，将大量发展资源投入新农村建设，村民的资源获取途径越来越广泛，对乡村内部关系依赖减少，村干部权威弱化，另外，市场经济的负面价值观对传统的乡规民约造成冲击，乡村治理出现混乱现象。

　　党的十九大以来，国家大力实施乡村振兴战略，加快制定《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，从统筹城乡发展空间、优化乡村发展布局、改善农村人居环境、传承乡村优秀传统文化、建设农村基层组织等方面，提高乡村治理水平，满足农民日益增长的物质文化需求。特别是要建立满足围绕农民公共需求为导向的公共服务供给体系，协同多个主体参与乡村治理，促进乡村内部与外部力量的优势互补与主体联动，深入挖掘乡村治理路程的逻辑，进而准确把握乡村治理过程中矛盾的动态变化，助力乡村振兴的未来发展。

论“统合式”政治治理的制度实现路径　　

⊙张 玉（华南农业大学公共管理学院院长、教授）

　　当代中国农村社会治理中的组织振兴，作为国家治理能力现代化建设中的一个根本性问题，其目标在于，探寻中国共产党如何领导中国基层的社会治理，经由统合式的政治治理路径，实现基层治理绩效的持续提升。

　　肇始于1978年的农村自治体制，其最初的设立源于国家的意志。一方面，国家希望通过这套体制的确立，实现城乡社会的再组织化，改变传统计划体制所产生“国家-社会”二元分立的态势，促进农村社会建设的持续增进。另一方面，更希望通过这一体制创新，提高国家渗透乡村社会的治理能力，创新国家意志得以在基层落实的途径。在实践运行中，这一路径是经由“乡政村治”的社会治理结构来实现的。

　　“乡政村治”的社会治理结构，增进了农村经济与社会协调发展的速度。但是，税费改革之后，基于“乡政”与“村治”关系结构，由“汲取型”向“输入型”结构的转换，部分地割裂了二者之间的经济纽带，使得乡村治权弱化趋势明显，形成了“悬浮型”的政权形态。

　　为了完善“乡政村治”的社会治理结构，广东省自2012年开始，率先实践村党委书记和村长“一肩挑”的治理组织再造，并通过基层党组织重心下移，经由“组织嵌入”、“人事嵌入”和“规则嵌入”的结构性调整，来巩固“乡政”与“村治”的良性互动。“组织嵌入”是指在基层农村社区中，建立党的基层组织，通过党的基层组织来引领自治组织的发展；其“人事嵌入”是指通过向行政村委派“第一书记”和推荐党员干部竞选村干部的形式，来增强党的影响力；“规则嵌入”是指在党领导基层社会治理结构的制度运行中，将“民主集中制”的组织原则，经由行政“文件传输系统”，上传下达到基层，产生执行效率。

　　“嵌入式”重心下移的组织治理结构，发挥了基层党组织的领导核心作用，为农村社会的和谐发展，作出了积极的贡献。然而，在这一基层治理结构的实践运行中，也产生了“以权力治理”的“纵向科层管理”，替代“纵向科层管理与横向榜样示范相融合”的互动机理。表征为：组织运行中，乡镇干部驻点农村，更多的是，作为“干部身份的认知”，以国家权力执行人的身份，采用行政权力实施制度化的硬性管理，而较少基于“党员身份的自觉认知”，经由榜样示范机制的“韧性沟通”，来落实农村社会治理的目标任务；更多地采用以“文件传输机制”，作为政策工具载体的纵向治理，来替代“文件传输”与“基层走访”的渐进渗透相结合，来提升国家政策的公共认同。

　　上述表明，单一强调“基层组织再造”的结构性改革，并不能根本解决乡村社会治理的组织创新，必须实施“基层组织再造”与“运行机制再造”的共同推进，夯实“组织再造”在基层社会的治理基础。为此，广州市花都区红山村率先在2015年将这一构想落到实处。表征为：1.基层驻村干部和广大村委，在确保国家公共政策在乡村社会的自觉贯彻中，主动淡化自己的准官僚身份，强化自己的村民角色，以弃官僚化身份的自我认知，来化干群对立为干群和谐 ；2.以“示弱策略 ”“情面互换策略 ”和“怀柔包容策略 ”，协调力量凝聚人心。从而以分散化的集体动员，实现村治权威的连续性 ；3.以互联网为载体，亲情化而非“文件化”的话语体系，扩充朋友圈内的公共认知，来增进乡村内部制度化的沟通渠道。这一制度创新，实现了政府治理与基层民主的有机结合。

　　可见，乡村振兴中的组织振兴，指的是农村基层政权在履行国家治理职能、形塑国家治理合法性的过程中，如何建构一个相对独立完整的、聚“组织再造”与“运行有效”相结合的政策执行体系。这一体系的合法性源自于国家治理体系的制度供给，而有效性则源自于对乡村治理需求的积极回应。在推进广东乡村治理结构现代化的进程中，组织振兴的渐进生成，并非是对原有治理体系的替代，而是以加强基层党组织建设为契机，以“统合式”政治治理为路径，通过基层组织下移，夯实基层治理结构；通过运行机制再造，增进基层治理认同，从而为乡村治理现代化的最终实现，提供开放性的选择空间。

“三治融合”：新时代乡村治理体系重构的根本遵循　　

　　⊙唐守祥（齐齐哈尔市社会科学院社会发展研究所所长、研究员）

　　乡村治，则百姓安。近年来，乡村治理的治理主体、事务、制度等变化不容忽视。人在变，制度在变，事情在变，乡村治理新困境、新问题凸显。解决这些问题必须依靠自治、法治、德治“三治融合”，实现乡村“善治”。

　　进入新时代，我国乡村治理更加规范化、现代化，但还存在薄弱之处和治理困境，尤其是贫困乡村治理问题更加突出。比如，个别贫困村表现为干群关系不睦、对村干部的信任度低，最明显的是村干部选举。调研显示，有些村民认为“村干部都要以权谋私”“村干部管他谁当呢，能得点小实惠就好”等，反映出村民对选举中“以钱物换选票，宗族派系竞争”等异化现象从无奈接受到习以为常。再有，当下乡村工程、扶贫等项目剧增，以至于项目给谁做、资金数额大小等有时会变成个别村干部的一言堂。此刻，村干部所遵循的是关系、人情、面子等“潜规则”。还有，个别贫困村的村干部缺乏为村民做实事的责任感。一任为3年的村干部选举周期，使个别村干部疲于人情世故，无力谋划村经济发展。

　　另外，有些贫困村村民针对村干部的信访量有所增加，多以“土地确权、村民利益纷争、村干部以权谋私和不作为”等居多。在基层党组织作用发挥方面，缺乏治理的针对性和有效性，有的村党组织领导核心作用弱化，少数村党组织工作状态不良。同时，在农村集体经济发展方面，表现为管理和服务能力不强，“有心干事，无钱办事”的困境突出。村干部的领导力、号召力、组织动员能力减弱。

　　基于新时代乡村社会治理的瓶颈和问题，我们就要明晰和确立乡村治理路径，重构乡村社会治理体系。一是明确“三治”间关系。自治、法治、德治相融合是新型乡村治理体系构建的根本遵循，三者相互衔接、促进和补充。自治是根本；法治是保障；德治是基础。以法治“定止纷争”、以德治“春风化雨”、以自治“消化矛盾”，以党的领导统揽全局是乡村走向善治的必由之路。二是强化乡村治理的“文化渗透”。加强乡镇文化站、农家书屋等建设。开展“推动移风易俗、树立文明乡风”主题宣传教育活动，弘扬时代新风。建立健全村规民约、民主议事会、道德评议会、禁赌禁毒会、红白理事会“一约四会”制度。传家训、立家规、扬家风，以好家风支撑起好村风、民风，培育各具特色的典型村。三是深化村民自治实践。要从传统自治状态向村民自治体的制度化自治转变，自治体是建立在基层民主政治之上的。实行村民民主选举、决策、管理和监督，尊重村民的自治权利。比如，建立村务监督委员会，推行村级事务阳光行动计划，严格落实“四议两公开”、村“两委”联席会议制度，形成多层次基层协商格局。比如，加强农村群众性自治组织建设，探索村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，做好以村民小组、党群组织、自然村为基本单元的村民自治试点，发挥村规民约的积极作用。四是建设法治乡村。在完善乡村治理立法体系、加强乡村普法教育、引导村民尊法学法守法用法意识等方面做好工作。加强农村公共法律服务，成立法律援助中心和调解小组。五是构建乡村“德治”新体系。确立“以评立德、以文养德、以规促德”新格局，把抽象的概念、崇高的追求变成人们实实在在的行动。培育文明乡风、优良家风和新乡贤文化，崇尚社会贤达之人。

　　总之，治理主体多元化、权力运行透明化、村庄治理法制化、公共服务便民化和经济发展市场化是决定乡村治理成效的核心因素。治理主体多元化最为重要。以“村干部权力的制约和规范”为切入点，制定出台具体条例，可破解乡村治理困境。确立新体系可使乡村治理实现“政治善治、合作共治、基层自治、社会法治、全民德治”。实现新时代乡村治理体系重构与创新，坚持“三治”融合发展，按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障总要求建立新体系，一定会开创现代乡村社会治理新局面。