多元利益诉求时代的包容共享与社会公正（上篇）

　　【内容提要】20世纪90年代，中山已在勾画一幅未来的蓝图：努力构建一个以中等收入阶层为主体的橄榄型社会，这个社会不仅应该拥有“前所未有的富裕”，而且应该成为和谐、有序、安宁的生活共同体。这一图景包含了极为丰富的品质内涵和更高层次的价值理想，它试图让每一个中山人都拥有包容共享、公平正义、祥和安宁的共同生活。随着中国改革开放进程的发展，中山市进一步认识到，新形势要求我们更加注重公平，更加注重协调不同群体的利益，真正做到效率与公平兼顾，单纯追求效率的做法是不可能持久的，必须使社会资源得到公平合理的优化配置。中山继续发扬了敢为天下先的城市精神，恪守科学发展理念，扎实推进各项改革，全力破除社会各群体之间的身份壁垒和地域壁垒，推动改革发展成果的共建共享、文化心理需求的共融共通，在当代中国面对多元利益诉求的现实下，不断提升整个社会的包容共享与公平正义。中山的努力表达了一种对高品质社会生活的全方位诉求，这也是“全域中山”的理念。在社会建设和社会治理的创新过程中，这是值得珍视的“中山经验”。 

　　序 

　　社会治理从“理想类型”到本土特质到“中山经验” 

　　本书是在党的十八届三中全会之前写成的，作为写作基础的实地调查不言而喻更是在那之前完成的。但是我们惊喜地发现，中山市对社会管理和社会治理脚踏实地的探索和实践，与十八届三中全会的精神是很契合的。 

　　在当今时代，“治理”概念可以说风靡世界。相应地，“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”甚至“全球治理”以及“治理能力”等概念不断涌现，在社会科学界、各国政府、联合国都广为使用和流传。应该说，这是一股“治理”的潮流，汹涌澎湃，大有“顺之者昌”之势。 

　　中国也不例外。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）关于社会治理体制改革的论述，有两个不同以往的新提法：第一，在总体上用“社会治理”来代替“社会管理”；第二，全面论述了中国社会治理方式的改进，提出“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。深入领会这两个新提法包含的深刻意涵，以及这两个提法之间的内在联系，对把握它们的理论意义和实践意义、树立全面正确的治理理念，十分必要。 

　　在本书即将出版之际，笔者着重从社会学视角对社会治理从“理想类型”到本土特质到“中山经验”的逻辑做些分析和梳理，作为本书的序言之一。 

　　一、社会治理定义及其所表达的“理想类型” 

　　要理解总体上用“社会治理”代替“社会管理”的真实含义，就要搞清楚什么是社会治理，以及社会治理与社会统治和社会管理的联系和区别。 

　　社会治理（social governance）和善治或良治（good governance）的核心之点，在于由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理和管理一个社会。西方发达国家的治理定义都指出了这一点。 

　　那么，这种治理，一般说来，与统治、管理又有什么区别呢？ 

　　三大部门，即政府组织、市场组织、社会组织是现代社会三种基本的制度安排，也是现代社会基本的结构构架。从统治、管理和治理与三大部门不同的关系及其不同的对待和处理，就能较为清楚地看到，这三者之间相对的区别。如果我们把统治、管理和治理设为横坐标，把权威来源、运作过程、民主参与、权力行使几个维度设为纵坐标，我们就能得到下面的简表（略）。统治、管理和治理与三大部门不同的关系统治管理治理权威来源唯一性：权威、合法权力只能来自政府。为主性：权威、合法权力主要来自政府。多样性：权威、合法权力来自三大部门。运作过程单向性：自上而下的命令，要求其他两大部门服从。主辅性：自上而下为主，自下而上为辅。双向性：自上而下、自下而上双向结合，强调上下互动。民主参与凌驾性：排斥民主参与，政府凌驾在两大部门之上。半民主性：主观上要民主参与，但由于政府主导的习惯，民主往往是为民做主。民主性：通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达致对公共事务的治理。权力行使号令性：依靠政府的权力，发号施令。管控性：由于政府主导的习惯，习惯于对市场、社会进行管控。平等性：三大部门作用不同，地位平等。平等协商，是主要方法。 

　　从上述理想类型中可以看到统治、管理和治理这三种不同类型的一般区别。 

　　就权威来源而言，在统治类型中，权威、合法权力只能来自政府，政府是唯一的权威来源。市场、社会是政府权力的附属品；在管理类型中，权威、合法权力主要来自政府，但并不否认也可以来自市场与社会；而在治理类型中，权威、合法权力则有多样的来源，三大部门均可成为权威来源。 

　　就运作过程而言，在统治类型中，由于政府凌驾于市场和社会之上，运作过程一般是单向的，即自上而下的命令、要求市场和社会服从；在管理类型中，运作过程以自上而下为主，自下而上为辅，具有主辅性；而在治理类型中，运作过程具有自上而下、自下而上结合的特点，强调上下互动，具有双向性。 

　　就民主参与来说，在统治类型中，政府凌驾在两大部门之上，对民主参与是排斥的；在管理类型中，主观上也要民主参与，但由于政府主导一切的惯性，民主往往是为民做主，民主参与程度有待提高，所以被称为“半民主性”；在治理类型中，三大部门通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达致对公共事务的治理，民主参与程度有了很大提高。 

　　就权力行使来说，在统治类型中，政府依靠的权力，发号施令，具有明显的号令性；在管理类型中，由于政府主导一切的惯性，习惯于对市场、社会进行管控，具有明显的管控性：在治理类型中，三大部门作用不同，地位平等，平等协商是主要方法，具有明显的平等性。 

　　上述理想类型显示出，治理较之于统治、管理更适合现代社会的需要，具有更多的比较优势。这些比较优势，简要地说，就是社会治理更能发挥三大部门或三大主体各自的优势，更有利于彼此的良性互动，也更有利于避免各自的弱点，从而避免和减少各自的越位、错位、缺位、虚位，避免和减少各自的失灵，即“政府失灵”、“市场失灵”和“社会失灵”，也更有利于避免彼此的弱点的聚合、叠加，避免由这些弱点的聚合、叠加所形成的恶性循环。三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“提高社会治理水平”、促进“有效的政府治理”，在我看来，其主要含义也就在这些方面的推进、提高和促进。 

　　三个主体各自的优势和弱点，根源于它们在配置社会资源中的作用各不相同。政府主体主要的责任是制定规则、监管调控、维护秩序，提供公共物品。超出这些领域，它的优势就会丧失，就有可能陷入“政府失灵”。市场主体的作用主要是在经济领域保障供给、实现交换、创造财富、增进福利。超出这些领域，就会陷入“市场失灵”。民间主体的责任主要是公益性和志愿性的领域，虽然它们也能经营，但经营的目的不是利润，而是使做好事的本钱能够保值增值。超出这些领域，也会陷入“社会失灵”。当然在我国，相对于政府组织和市场组织这两个强势板块，社会组织这一板块如今还很弱小，目前谈“社会失灵”还为时过早。正是由于三个主体都有各自越位、错位、缺位、虚位的可能性，都存在各自失灵的可能性，因此，如何避免的问题便顺理成章地提出来了。从上面可以看到，与统治、管理相比，社会治理更能发挥三个主体各自的优势互补，避免它们各自的弱势聚合，从而增进社会运行的正能量，减少社会运行的负能量，也就是我们常说的在社会运行和发展中，增促社会进步，减缩社会代价。 

　　历史地看，治理的观念，无论中西，早已有之。但是现代治理概念，是西方总结其长期统治、管理的经验教训，适应三大部门成型、成熟，既相互合作，又相互矛盾的时代变化和现实情况，加以提炼、提升而形成的。因此，现代治理概念不能不与统治、管理概念既有联系又有区别。简要地说，“联系”主要是治理也不能不这样那样包含有统治的要素、管理的要素；“区别”则主要是治理是一种更为高明、更可接受的统治，也是更有成效、更为成熟的管理。明确这一点，我们也就能更好理解三中全会为什么要从总体上用“社会治理”来代替“社会管理”，因为两者确有区别，社会治理是一种更有成效、更为成熟的管理，而且社会管理（social management）一词在国际上并不通用，这里的管理（management）主要指的是经济管理，与前面的“社会的”（social）不匹配。同时也能理解，今后在中国“社会管理”这个词并不是不能用了，因为两者又有联系：社会治理也不能不这样那样包含有管理的要素，治理也有“管”的方面。过去在中国广泛使用的社会管理也不是用错了，因为那时讲社会管理也讲到管理主体的多元性，讲到科学化的社会管理。这次三中全会的公报和决定仍然使用了很多“管理”，例如“优化城市空间结构和管理格局”、“推进城市建设管理创新”等等。这就是说，治理和管理不能截然割裂，治理和统治也不能截然对立。在这方面，要避免误读三中全会在管理和治理方面总的提法。 

　　上面说的都没有离开治理的理想类型、一般模式，也就是它的一般性。但是任何真实、现实的社会治理，除了它的一般性，必定还有它的特殊性和本土特质，即这种一般性是如何结合我们中国的具体国情落实在我国国土上的。概括起来说，这种本土特质，至少有具体制度、立场观点、地方经验这样三个方面。