在有关“进一步完善民族区域自治制度”的讨论中，很少有人关注完善民族区域自治制度的逻辑终点究竟在那里的问题。或者说“进一步”是指什么？“完善”的含义是什么？“完善的民族区域自治制度”应该是怎样的？应当通过什么路径与手段去完善？学界更多关注的是一些“下位阶”的问题，如财政、传统文化、教育、资源开发、利益补偿……等问题，对于这些问题而言，自治权应是处于其“上位阶”的问题。所以，民族区域自治制度必须要进行顶层设计，指明发展的终极目标与路径，而“顶层设计”的核心问题是自治权，这是完善民族区域自治制度必须跨越的一个坎。

　　自治权要通过特别立法来明确与保障

　　自治权的本质是国家机关与自治机关就民族自治地方治权的合理划分，即在民族自治地方，哪些权力是属于国家权力，由国家机关直接行使或委托地方政府代为行使？哪些权力是属于自治权力，由自治机关行使？进行权力的合理划分，必须要在理念与学理上明确，民族区域自治地方的自治权力与国家权力是一种什么关系。是分权关系？还是赋权关系？这在学术界是有争议的。

　　笔者认为，民族自治地方自治权与国家权力应是一种分权关系，而不能归类于赋权关系。因为，任何族群的自治权，都是一种自然权利，是与生俱来的，包括公民的自治权力（即私权自治），不需要上级机关与政府的赋予，既不能被赋予也不能被剥夺。自治权力是伴随着群体的出现而产生的，群体共同体是先于国家共同体出现的，先于现代民族国家的出现，更是先于共和国建立。就民族自治地方而言，只是由于共和国的建立，让渡出民族自治区域所承载的一些属于国家主权的权力如国防、外交、货币、税收等，保留了管理自己事务与区域的权力（包括未来的权力）。自治权不是宪法赋予的，宪法的职责在于保障自治权的实施，保障自治权不受侵犯，制裁侵犯自治权的行为，从这一意义而言，相对于国家权力，自治权的本质是一种对抗权。

　　所有的权利和自由都先于法律，先于国家，国家和法律只是确认了它们，承认了它们而已。那些写在宪法上的权利并不是说，是宪法赋予了人们，而是宪法承认了人们本来就享有的权利和自由。

　　正因为如此，自治权是实行自治民族的基本权利，是一项不可剥夺的自然权利，它是先于国家主权的一种权利，任何人无权剥夺。所以，完善民族区域自治制度是一个体制建设的问题，自治权问题是一个涉及国家学说的问题，民族自治地方自治权必须通过国家特别立法来明确与保障。

　　建立起有效的制约与惩戒机制

　　近年来，在民族自治地方发生的“群体性事件”，从表面上看，大多是因为房屋拆迁、土地征收、矿产开发或环境污染等问题所引发的。背后的原因却是由于自治机关的不作为或滥用权力所造成的。

　　自治机关权力不作为与权力滥用问题为什么长期以来得不到有效治理？从制度安排来看，我们的监督机构、法规、规范性文件都很多，但为什么收效甚微呢？其实是一个价值选择问题没有解决，即让“少数人监督多数人”，还是让“多数人监督少数人”的问题。

　　依靠上级机关来监督，就是“少数人监督多数人”。要建立起有效的监督与惩戒机制，就必须由“少数人监督多数人”变为“多数人监督少数人”，官员群体对于公民群体而言就是“少数人”，公民群体才是“多数人”，要靠多数人来监督少数人才是最有效的监督。要把权力关在笼子里，只有以公民群体去构建的笼子才是铁笼子，才能关住权力；依靠上级纪检官员的监督，只是把权力关在了稀疏篱笆里而已。因此，自治机关权力不作为与权力滥用的现象就会不时发生。

　　由于缺乏对自治机关有效制约的独立司法机构，感到利益受损的民众很难找到维权的渠道。在利益诉求长期得不到解决的情况下，只能靠集体上访的形式来寻求解决。

　　没有有效的制约与惩戒机制，一些基层官员只需要对上负责、不需要对民众负责，造成他们只听命上级，追求所谓“政绩”，不顾民众的意见，无视民众的诉求。一些地方政府漠视民意、贪功务虚，个别领导官员贪污腐败、违法乱纪，部分执法人员野蛮执法、粗暴对民，不当和滥用警力等等，都加剧了社会矛盾。

　　一些基层官员习惯用行政命令的手段处理事务，在处理社会矛盾时，常常依赖强制手段，采取简单生硬的办法，而这种社会管理方式显然不适应民众民主意识日益增长的现状。自治机关中民主因素的缺失，既是群体性事件发生的根源，也直接影响到了事件的处理。