作者简介：石佑启，广东外语外贸大学教授；杨治坤，广东外语外贸大学副教授。广州 510420

    关键词：政府管理；政府治理；法治政府；治理现代化；法治

    内容提要：中国政府治理包括自治和共治两个维度。从政府管理迈向政府治理的过程，也是从法制政府走向法治政府的同步过程。政府治理与法治存在根本保证、治道框架、内在价值、外在形式、目标追求、建设路径上的契合，为实现政府治理的法治化奠定了基础。政府治理的多元主体结构、规则多元、过程交互、方式多样以及纠纷复合性对法治建设提出了新要求。回应政府治理的法治需求，应推进政府职能定位及其权力配置的法定化，拓展行政主体类型并完善行政组织法，丰富法的渊源并以共识性规则改造支配性规则，以交互性为指针完善行政程序制度，规范多样化的行政行为，建立多元纠纷解决机制与强化权利救济等，以彰显政府治理的法治之道。在政府治理与法治融合互动的进程中，需要协调政府治理陷阱、法治的限度等潜在风险。

    标题注释：本文系国家社科基金重点项目“区域协调发展中府际合作的软法治理研究”(16AFX007)阶段性研究成果。

　　学界以治理理论为分析框架研究政府治理问题，主要有两种学术路径：一是从行政学或政治学的视角研究政府治理问题，分三个层面：(1)广义上的政府治理，此种意义上政府治理相当于宏观上的国家治理。①(2)中观意义上的政府治理，此意义上的政府治理是指国家行政机关对公共事务的治理。②(3)狭义上的政府治理，即将政府治理等同于政府管理体制，是政府对自身的治理。③二是从法学的视角研究政府治理问题，主要以两种方式切入：(1)从国家治理现代化与法治化的关系切入，认为国家治理现代化也是国家治理法治化，法治化是国家治理现代化的基础、保障，政府治理法治化从属于国家治理法治化。在此基础上以价值追求或目标为指引，寻求当下国家治理的应对之策。④(2)直接从政府治理着手，研究政府治理(包括地方政府治理)与法治的关系。⑤这些研究凸显了学界对推进国家治理体系和治理能力现代化强烈的现实关照，也为政府治理后续研究提供了知识谱系的学术积累。但是，既有研究成果仍存在可提升的空间：(1)多数研究直接援引国外治理理论检视中国政府治理的不足，在此基础上提出中国政府治理之道，存在以西方的治理理论裁剪中国治理现实之嫌。(2)有些研究将政府治理混同于国家治理，无法对国家治理—政府治理—社会治理做精细梳理，在国家治理与法治的关系的研究上也还需要不断深入。(3)对政府治理研究局限于政府治理外部共治的单一结构主义视角，割裂了政府治理自治与共治的双重结构，导致相关理论成果存在碎片化、非体系化之嫌。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，并强调要“坚持依法治理”；十九大报告明确指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”。作为国家治理核心组成部分的政府治理，必须是法治框架下的依法治理，法治是政府治理的基本遵循，在政府治理中起着主导作用。如何在坚持党的领导下，在推进国家治理现代化与法治中国建设的进程中，将政府治理纳入法治轨道，建立健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的政府治理体制机制，实现政府治理法治化，是当代中国改革与发展中的重大理论与实践课题。

　　本文结合中国从政府管理向政府治理转型的实践，从自治和共治的双重维度审视中国政府治理，在探究政府治理与法治之间多维度契合的基础上，分析政府治理的法治需求及法治对政府治理的回应，以探寻中国政府治理的法治路径。

　　一、政府治理的兴起及其中国语境

　　20世纪70-80年代，西方国家为走出财政危机、管理危机、信任危机等困境，亟需新的理论指导和实践探索。作为一种创新和发展，公共选择理论⑥和新公共管理理论⑦应运而生，在实践层面则是以英国、美国、日本等国为代表掀起的行政改革浪潮。20世纪90年代中期，全球治理委员会首倡治理(Governance)概念，并分享先前行政改革所包含的分权、市场化、自治、网络组织等共同话语，成为政府处理公共事务的新图景。20世纪90年代，治理理论被中国学者迅速引介，并成为一个热门议题。尽管现代治理理论产生于西方，但各国的治理实践则在分享治理理论基本精髓的同时也各具特色，并由此演绎发展出适合各国国情的治理理论体系。

　　如果将西方现代治理理论简单移植到中国，将无法避免产生南橘北枳的变异风险。与西方国家在较为完备的法治保障下所实施的政府治理相比，中国从政府管理迈向政府治理需要直面传统农业社会、工业社会甚至是后工业社会中所叠加出现的问题。也即，在西方是时空排列上的次序问题到了中国就成为时空排列上的并列问题。⑧在当代中国，制度的发展、治理方略的选择，都内生于中国发展的需要。正如习近平总书记所说：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”⑨

　　中国政府治理变革始于行政改革，包括发展行政和行政发展两部分，前者重点是通过改革来加强对发展项目的行政管理，后者则是行政体制本身的发展和完善。⑩一方面，经济社会的和谐发展对发展行政提出了修正诉求，即要促进政府职能转变，兼顾效率与公平价值分配，推动政府向市场、社会分权并建立合作关系，政府管理方式向多样化、规范化、柔性化方向发展；另一方面，通过政府机构改革，政府内部管理结构日趋合理化。政府“职责同构”(11)现象逐步被打破，行政权力在向上集中和向下分权两个维度调整；行政组织机构纵向上从“等级制金字塔”结构逐渐向“网络化扁平式”结构转变；行政权力运行机制不断健全，建立起决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。基于中国从政府管理迈向政府治理的实践探索经验，我们认为，中国政府治理包含政府对自身的治理和对公共事务的合作治理两层含义。

　　一是政府对自身的治理，称之为政府治理的“自治”维度。它强调政府依法通过自身改革、自我调适、自我完善，以达到政府系统内部治理的良善。此种情形下，政府自身是治理的客体。政府对自身的治理，属于政府治理的有机组成部分，其重要性不亚于政府对公共事务的治理。在改革开放之后，针对政府系统存在严重的“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”问题，邓小平同志指出，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”，(12)后来他又多次讲过，“精简机构是一场革命”。(13)可以说，改革开放之后政府自身的治理，以历次政府机构改革(14)为突破口，以此促进政府职能转变，优化组织结构、行政职权结构和行政权力运行结构。因此，政府治理的自治维度，涉及行政系统纵向与横向的府际间关系的调适，政府系统内部的主体结构、权力结构、组织结构的优化，以及权力运行机制的完善和行政效能的提升。

　　二是政府对公共事务的合作治理，称之为政府治理的“共治”维度。其核心问题在于实现政府治理权能的分化和转移，即由政府、社会、市场等多元主体对公共事务的共同治理，形成政府、社会、市场多元主体的合作治理结构。合作、协调、伙伴关系、互利共赢是共治的基本精髓。以政府为原点(15)考察共治维度的政府治理，关涉政府治理角色、治理结构、治理重心和治理方式的转变与调适。具体而言，在政府与社会之间，政府对社会组织的引导、扶持、监管，以及社会组织的相对独立性和对政府的依赖性，凸显了政府与社会组织之间存在合作的根基；在政府与市场之间，转变政府职能，发挥市场对资源配置的决定性作用，政府培育、引导、规制市场。由此，针对不同层次、不同类型的公共事务，可以在政府、社会、市场之间运用科层制、合作机制、市场机制等混合机制形成网络化、多元主体的治理结构。