摘要：当前，在区域行政的强大惯性、地方“分权”利益等诸多因素影响下，区域治理缺乏超越各地方政府的区域权力，导致区域经济发展和公共治理呈现权力真空，阻隔了市场要素的自由流动，难以满足经济社会发展对资源流动无界化的要求。为此，树立“整体政府”的理念，打破既有行政区行政的制度安排，转变政府职能，提高政府官员素质，建立良好的信息沟通以及双边或多边协商机制，是我国区域治理优化落实的重要选择。

　　关键词：区域治理；区域行政；区域一体化

　　中图分类号：D63 文献标识码：A

　　文章编1006-0138(2015)04-0059-05

　　20 世纪80 年代以来，国际国内经济社会发展呈现新的特点：国际上，随着国际贸易竞争的加剧，经济一体化步伐逐步加快。这期间，区域主义和新区域主义逐步兴起。在区域主义思潮的影响下，各经济体推动了生产组织结构的重组和区域治理的施行。欧洲、非洲等国家通过区域内各种政治经济集团的对话、协调和合作，构建了大都市区的各种制度、政策和管治方法、机制，以达到最大程度地动员和利用区域资源，最终实现区域治理的目标。在国内，随着改革的深入，区域间竞争日益加剧，区域公共问题也不断凸显，这种状况促发了彼此的合作需求。因此，建构各地政府和非政府组织的协同合作结构，推动现代化区域治理模式的运行，统筹共治、协调推进区域经济社会发展，成为迫切的现实需要。

　　一 当前区域治理的问题及原因

　　随着改革的逐渐深入和经济社会发展的加快，资源、人口流动越来越频繁，各地、各领域加快自身发展的同时，相互合作、共同协调以推动区域治理和解决区域间的共同问题成为必然选择和重要趋势。20 世纪90 年代末以来，长江三角洲、珠江三角洲和京津塘三大城市集群的协调发展，印证了这样的选择。随后，武汉城市群、山东半岛经济圈、长株潭城市群区、东北区域经济一体化以及正在稳步推进的京津冀一体化，进一步将我国的区域发展和治理推向纵深。可以看出，区域竞争合作协调发展已经成为我国区域经济共同发展的重要特征。

　　但长期以来，在行政区划基础上形成的行政区行政和经济管理体制是按行政条块为域来组织经济的，这种刚性和闭合式的行政管理已经成为一种惯性管理模式。在这种管理模式下，地方政府往往以行政手段干预本区域经济发展。在带来正面效应的同时，也带来负外部性，即地方政府制定的经济管理法规与政策以行政区划为边界，阻隔了市场要素的自由流动，市场要素和资源无法按照市场法则进行跨区域的优化配置。由于行政辖区范围的“狭小”，资源分布的范围有限，无法满足经济社会发展对资源流动无界化的要求，于是引发了要素市场分割化、资源配置等级化、地方政府企业化、经济形态同构化以及邻域效应内部化等发展和改革的诸多问题。由于经济边界、资源流动边界往往大于行政管辖边界，使得若干毗邻“行政区经济”之间变得更加相互依赖，需要解决跨行政区划的诸如空气质量、水流、交通通讯等大量公共问题。这些现象表明，面对当今的经济全球化、资源配置市场化等复杂社会生态，传统僵化的行政区行政和“行政区经济”的管制方式日趋陷入治理失灵的困境。我国的经济发展和治理运行的实践显示，造成这一状况的原因主要在于：

　　第一，区域内各地方政府推行地方保护主义，彼此之间缺乏有效协调机制。始于20 世纪80 年代的以经济性分权让利为主线的市场化改革和90 年代初“分灶吃饭”的财政体制转型极大调动了地方政府的积极性，使得各地方政府拥有了较大的资源配置权和相对独立的经济利益。这种地方化格局导致了地方政府间的竞争，而竞争又带来自我保护意识和相关政策壁垒。在法定意义上，我国宪法赋予地方人大根据本地区实际情况制订地方性法规，地方政府根据地方人大的法律授权，制定区域行政法规和出台相关政策，确认地方利益存在和维护的合理性。同样，地方政府有权利和义务扩大自己可支配的财力物力，以改变本地区落后面貌，改善本地区居民生活。然而，地方政府往往在相互竞争中把自己的权益保护蜕变成地方保护主义，使得地方利益追求和实现发生异化。实际情况显示，各地政府常常以行政区域为市场运行划界，它们之间缺乏合理、整体、高效、统一的协调机制，这种失衡的利益机制、偏颇的政府职能定位、传统地域亲和的人文环境，使得区域经济、区域公共事务和公共问题难以协调，地方政府之间合作困难。如沪苏浙三角区域，三省市之间没有稳定的协调机制，只是三省市的主要领导针对区域的发展战略进行一些磋商，但这种磋商并没有制度化，因此不能够快速、及时地研究决定区域内的一些重大事项，亦不能督促合作总体要求的落实。

　　第二，行政壁垒高筑，区域一体化整合困难。区域治理策略在区域整合与一体化进程中扮演着重要的角色，对区域的经济社会协调与合作发展产生了关键影响，但是从我国区域实践经验来看，各地方政府仅仅从本地资源禀赋和地区优劣势出发，区域规划各自为政，为市场化运行带来负面的影响和更高昂的交易成本，表现为行政壁垒高筑，区域内各层级政府之间的关联较为松散，协调不力。省际区域、近域城市、组群城市整合中的每个省级行政区域、每个城市都有各自的利益诉求，缺乏区域范围整体规划和管理，更谈不上统筹产业空间整体布局及组织产业的分工协作，以靠大规模投资拉动增长和解决低端技能就业，由此使得各地重复建设现象十分突出，资源利用效率低，产能过剩，经济结构失调，市场需求跟不上市场供给，从而产生经济危机的隐患。

　　在产业结构上，各地缺乏互补性、城市间的合理分工和协同共治存在明显的利益冲突。区域内部可持续发展的战略受众多不利因素的影响，例如各城市之间由于产业趋同、市场分割引发的某些产品原材料的价格竞争，及各地方政府为了维护各自的利益而进行的无序竞争等，不仅仅浪费了人力物力及大量的社会资源，而且使得区域内各城市不能形成一个整体，不能整合区域内各城市的优势，提高区域整体的核心竞争力。因此，我国各区域发展和治理迫切需要强化整合，包括省际区域、近域城市、组群城市的制度、规则等的整合。