改革开放三十多年来，中国日益走向世界，在全球化背景下深度参与国际政治事务和经济分工，对外开放的任务可以说几近完成。在近年的中央文件和政府工作报告中，“开放”一词出现的频率逐渐降低，而“创新”一词出现的频率不断增高。党的十八大报告明确提出：要建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，坚持理论创新、实践创新和制度创新。李克强总理在十二届全国人大二次会议作政府工作报告时强调：要“按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加强建设法治政府、创新政府、廉洁政府”。可见，创新已经成为新时期党和政府的一项重要任务，中国正从“改革开放时代”走向“改革创新时代”。伴随着这一转变，各级政府都在大力强调和推动政府管理的创新，政府管理创新也顺势成为公共管理学界的热点研究主题。[1]与此同时，对政府创新的管理不论在实践中还是理论上却都没有得到足够的重视。事实上，缺乏有效的引导和规范严重制约着我国地方政府创新的发展和深化[2]，政府创新本身作为一种组织行为也需要“自觉”地进行管理。[3]因此，笔者认为有必要借鉴企业创新管理的相关理论，拓展对政府创新管理的研究，构建政府创新管理的理论体系。有别于已有的大量政府创新的研究，本文的研究对象从针对政府管理进行的创新活动转到针对政府创新实施的管理行为，关注问题也从政府管理如何进行创新转为如何对政府创新加以管理。在这方面，杭州的实践为学界的研究和思考提供了一个极好的样本。

　　一、杭州政府创新管理的制度建构历程

　　杭州的政府创新管理是在综合考评中孕育和诞生的，前后经过了十余年的发展历程。[4]综合考评原本只是针对政府部门工作绩效进行考核评价，从考评的内容来看注重的是结果，主要指向过去一段时间内的绩效。在综合考评中加入政府创新的内容，使得政府管理和服务的改进得到了足够的关注，其背后反映的更多是未来一段时间内能够持续产生的绩效。综合考评为政府创新管理的进行提供了坚实的基础，而政府创新管理的实施也使得综合考评更为全面、科学。杭州政府创新管理的制度建构经历了基础奠定、探索形成、发展完善等几个阶段。在此过程中，组建于2006年的杭州市综合考评委员会办公室（以下简称“考评办”）无疑是最重要的制度建构者。

　　（一）基础奠定阶段（2000年—2005年）

　　2000年，杭州开始探索对市直单位的服务质量、办事效率等进行社会评价，据此评选出“满意单位和不满意单位”，并对每个单位的得分和排名情况进行公布。这项评选活动是综合考评的前身，当时在国内产生了较大的影响，也对参与评选的各个市直单位形成了较好的导向和激励作用。然而这项评选在实践中也出现了一些的负面效应，评选的科学性和公平性也受到了不少质疑，迫切需要加以调整和完善。为了更加准确和全面地反映和评价市直单位的工作实绩，从2005年开始在原有社会评价的基础上加入了目标考核和领导考评两块内容，形成了综合考评“三位一体”的基本框架（在100分的总分中，三者权重分别为50%、45%和5%）。

　　（二）探索形成阶段（2006年—2012年）

　　综合考评在很大程度上修正了“满意单位和不满意单位”评选的缺陷，考评的结果更具科学性，也更加容易为被考评单位所接受。但是综合考评的结果（单位得分和排名）更多的是一种“压力机制”，即督促被考评单位及时回应和改进考评过程中社会公众、上级领导等发现和提出的矛盾和问题。这一压力机制固然对部分“后进”单位改进工作起到很大的推动作用，但对一些“先进”单位来说影响有限。而且，由于信息不对称的存在以及外部评价者关注点的不同，工作应该如何改进和提升更加需要调动被考评单位内在的积极性和主动性。基于上述考虑，考评办于2006年在综合考评中增加了“创新目标”，对各个市直单位探索创新性的发展理念、工作方法、体制机制等情况进行绩效考核，该项得分（满分为3分）作为加分纳入综合考评的总得分。2007年，考评办进一步将创新与创优结合起来，将那些取得突出业绩、获得国家级、省部级表彰奖励的工作也纳入到加分项目中，实施“创新创优目标绩效考核”。2009年，为了激励各个单位主动破解公众反响强烈的“老大难”问题，以及新形势下面临的热点难点问题，考评办又将“克难攻坚”的工作纳入到加分项目。同年，区、县（市）的综合考评中也增加了“特色创新目标绩效考核”，激励各区、县（市）发挥积极性、主动性和创造性，因地制宜地进行改革和创新。

　　（三）发展完善阶段（2013年至今）

　　实践表明，创新创优（特色创新）目标绩效考核对于推动各市直单位和区县创新创优发挥了卓有成效的作用，形成了一大批具有重要实践价值和广泛影响力的创新项目。然而，每年创新项目申报数量的增长和项目整体质量的提升并不平衡，一些单位出现了创新潜力枯竭、“为创新而创新”的现象。不仅如此，由于各个单位对创新加分的重视以及创新加分制度设计的不足，原本期望出现的多单位、跨部门的联合创新、协同创新在实践中较少看到，这对打破行政壁垒解决一些较为复杂的问题和矛盾十分不利。针对以上问题，考评办于2013年开始探索对创新创优项目实行“竞赛制+淘汰制”的办法，即根据绩效评估结果，分别按年度创新创优申报项目总数各15%、不超过10项，评出创新奖、创新提名奖和创新鼓励奖项目，在综合考评中分别给予0.8、0.5、0.3分的加分激励，而不是对每一个申报项目都给予加分。这就让一些“可报可不报”的单位知难而退，有效避免了“伪创新”的出现。此外，新的考核办法更加注重协同导向，对联合申报项目选自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》或《杭州市政府创新选题目录》的，牵头单位、配合单位均按实际评估结果全额赋分，激励各单位围绕中心工作和难点问题开展联合创新，形成“1+1＞2”的创新效应。经过十余年的发展历程，目前杭州政府创新管理的制度框架已经比较完善，制度的运行也比较成熟。