进入21世纪以来，随着农业税费的取消和新农村建设的开展，各种资源、补贴和项目资金纷纷下乡，基层政府的职能从“资源汲取”转变为“资源下乡、服务下乡”。但部分农村社会依然弥漫着对基层政府的不满和不信任，这不得不使我们思考，这些基层政府在实践着怎样的治理方式？这些现象出现的原因主要有以下几点。

　　首先，部分基层社会利益结构发生变化。税费改革之后，国家和农民的关系发生重大变化，与此同时，基层社会的利益结构也发生了重大变化。基层政府的重心转为向上级政府争取各类项目资源，缺乏回应乡村社会治理需求的主动性和积极性，对乡村社会治理往往遵循“不出事逻辑”。因此，基层政府和村民之间缺乏日常的联结和互动机制。

　　其次，部分基层干部与地方势力结盟。税费改革后，部分基层干部与乡村社会关系日益松散，却与地方势力的关系日趋紧密。在新农村建设的背景下，大量项目资源下乡为乡村干部和地方势力提供了牟利的巨大空间，地方势力纷纷以工程承包人的身份承接各类自上而下的政策性资源。

　　再次，部分基层政府制度化治理能力缺失。由于基层政府的基础性权力弱小、相应的制度化治理能力缺失，基层政府不得不以强制性权力为基础，任意调动一切可用的权力手段，无论是正式的还是非正式，无论是制度的还是非制度的。

　　最后，部分地区基层民主制度不足。目前，“选谁都一样”为部分村民所接受。在乡村关系离散化的状况下，部分民选干部被基层政府吸纳，并成为基层政府力量的延伸。现有农村民主制度未能将村民整合为可参与日常基层治理的有效力量，因此基层治理的规则之治有待进一步规划和建设。

　　部分基层政府的治理无规则表明，基层政府治理的深层问题在于权力运作的结构、规则和机制，而非仅在于机构或职能的设计。因此，我们应着重从基层政府的权力运行机制和运作结构上考虑如何实现基层政府的规则之治。

　　运用“群众路线”重塑基层权力结构。十八大以来，国家更加强调群众路线的重要性，并自上而下地展开群众路线教育实践活动，旨在改变当前基层政府治理中脱离群众的问题。如果基层干部脱离群众、不再依靠群众，而依靠与少数人的利益联盟，那么不仅公共治理需求无法得到满足，而且基层政府也将失去大众的信任和支持。

　　依靠国家制度化能力规范基层治理行为。基层政府基础性权力弱小的问题难以通过其自身的力量解决，只能通过国家的制度能力进行强制性规范。具体而言，国家对基层政府的制度化建设应旨在增强基层政府服务基层社会的治理能力，同时规范其非制度化权力，而非简单地增减或重设基层政府机构。

　　使完整的基层民主制度运作起来。只有选举而无其他制约机制，仍然无法防止公权力的滥用，也无法实现基层治理的规则之治。与部分基层干部结盟的地方势力正是利用选举成为影响基层治理的重要力量，进而重构基层治理的权力和利益结构，这加剧了基层治理的去规则化。因此，实现完整的村民自治制度需与群众路线相结合。

    （本文系国家社科基金项目“城乡一体化进程中的乡镇治理能力研究”（12CSH038）阶段性成果）

　　（作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院）